IV SA/Wa 2207/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi C. K. i J. K. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Główny Geodeta Kraju po rozpatrzeniu zażalenia C. K. i J. K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] maja 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Główny Geodeta Kraju przedstawił następujący stan sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. po rozpoznaniu wniosku C. K. i J. K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] lutego 2009 r. orzekającej o "zatwierdzeniu aktualizacji użytków i klas gruntów na działce nr [...] położonej w mieście K. obręb [...], zgodnie z protokołem zmian sporządzonym przez klasyfikatora gruntów, w ten sposób, że część konturu 225-LsV przeniesiono do konturu 226-RVI oraz o wprowadzeniu zmian do operatu ewidencji gruntów wynikających z tej klasyfikacji gleboznawczej". Zażalenie na to postanowienie wnieśli C. K. i J. K. Rozpatrując powyższe zażalenie Główny Geodeta Kraju wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym stosownie do art. 28 kpa strona jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Stosownie do art. 61a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Decyzja Starosty K. z dnia [...] lutego 2009 r. wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U Nr 19, poz. 97 z późn. zm.). Zgodnie z § 46 w zw. z § §10 i 11 w/w rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek: właścicieli nieruchomości, władających nieruchomościami, użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych oraz dzierżawców. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian (aktualizacji) w ewidencji gruntów i budynków stronami są tylko podmioty posiadające wyżej określone uprawnienia (własność, władanie, zarząd, itd.) do działki ewidencyjnej, której zmiany dotyczą. Główny Geodeta Kraju zwrócił uwagę, że decyzja Starosty K. z dnia [...] lutego 2009 r. została wydana również w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów. Przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne na podstawie tabeli klas gruntów. Podziału gleb na klasy bonitacyjne dokonuje się w postępowaniu uregulowanym w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, w którym określa się typy i klasy gleb oraz ustała na gruncie kontury poszczególnych typów gleb i kontury klas gleby. Z powyższych przepisów wynika, że gleboznawczą klasyfikację gruntów przeprowadza się na konkretnej nieruchomości. W związku z czym stroną postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów są właściciele lub wieczyści użytkownicy nieruchomości, na której przeprowadzono gleboznawczą klasyfikację gruntów. Organ odwoławczy podkreślił, że z żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego nie wynikają uprawnienia podmiotu nie będącego właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości do skutecznego żądania przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów lub zaniechania czynności związanych z tą klasyfikacją przeprowadzaną na tej działce ewidencyjnej (nieruchomości). Dlatego też, podmiot nie posiadający prawa własności lub użytkowania wieczystego do nieruchomości, na której przeprowadzana jest gleboznawcza klasyfikacja gruntów nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu. Właścicielami działki ewidencyjnej nr [...], która objęta jest decyzją Starosty K. z dnia [...] lutego 2009 r., są A. i P. W. C. K. i J. K. są natomiast właścicielami działki sąsiedniej nr [...]. Zdaniem organu w kontekście powyższych rozważań C. K. i J. K. nie posiadają legitymacji do skutecznego żądania wzruszenia przedmiotowej decyzji, gdyż wyeliminowanie jej z obrotu prawnego nie rodziłoby żadnych skutków w sferze praw i obowiązków skarżących, którzy nie posiadają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. K. i J. K. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji oraz postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] maja 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucili naruszenie: a) przepisu art. 157 §2 kpa w zw. z przepisem art. 28 kpa poprzez błędne uznanie, że skarżący nie są stroną i nie posiadają interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] lutego 2009 r., co wyłącza ich legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, b) przepisu art. 124 kpa oraz przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez nieodniesienie się do argumentów i dowodów przedstawionych przez skarżących oraz niewskazanie w wydanych rozstrzygnięciach stron postępowania, co stanowi brak podstawowych elementów postanowienia, c) przepisów art. 10 § 1, art. 6 oraz art. 8 kpa poprzez ich niezastosowanie polegające na uniemożliwieniu skarżącym zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w przedmiotowej sprawie przed wydaniem decyzji, pominięciu obowiązujących przepisów prawa oraz prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili okoliczności, które w ich ocenie winny przemawiać za uznaniem, że posiadają interes prawny uprawniający ich do wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie decyzji Starosty K. z dnia [...] lutego 2009 r., przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych do art. 28 kpa oraz art. 156 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odniósł się do zarzutów w niej zawartych i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1925/12 uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł ocenę prawną i wskazania dla organu administracji publicznej co do dalszego postępowania. Sąd wskazał, że w sytuacji gdy z wnioskiem występują dwie osoby, których prawa i obowiązki wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, organ zobligowany jest rozpoznać ich wniosek wspólnie, w drodze wydania jednego rozstrzygnięcia. Powyższe wynika z art. 62 kpa. W rozpoznawanej sprawie pomimo, iż skarżący wspólnie z żoną C. K. złożył w dniu 16 marca 2012 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K., organ pierwszej instancji pominął J. K. przy rozpoznaniu wniosku, za wnioskodawcę uznając jedynie C. K. i tylko jej doręczył rozstrzygnięcie. Powyższe w ocenie Sądu stanowiło istotne naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wymienionych w art. 7, 8, 9 i 10 § 1 kpa, które doprowadziło do nie rozpoznania wniosku skarżącego, a zatem miało wpływ na wynik sprawy. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w powyższym wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie został spełniony ponieważ organ pierwszej instancji rozpoznał wspólnie wniosek C. K. i J. K. Odnosząc się natomiast do merytorycznego rozstrzygnięcia Głównego Geodety Kraju wskazać należy, że Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. O tym, kto może być stroną postępowania administracyjnego, rozstrzyga przepis art. 28 kpa, z którego treści wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Nadmienić należy, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz może nią być również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., ONSA 1995/1/32; wyrok NSA z dnia 13 października 2003 r., ONSA 2004/1/3). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia aktualizacji użytków i klas gruntów na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w m.K. bez wątpienia dotyczy adresata takiej decyzji oraz podmiotu, który wykaże, że decyzja ta ma wpływ na jego sytuację prawną. Z wnioskiem o zmianę klasyfikacji gruntów może wystąpić właściciel czy użytkownik wieczystych działki i jest to konsekwencja unormowań zwartych w prawie cywilnym, dotyczących prawa rzeczowego. Właściciel działki sąsiedniej nie należy jednak do żadnej z wymienionej kategorii uprawnionych, nie posiada bowiem żadnego tytułu prawnego do działki, objętej zmianą klasyfikacji gruntów. Dlatego nie może wpływać na uprawnienia podmiotowe właścicieli tej nieruchomości, którym przysługuje władztwo nad nią, skuteczne wobec wszystkich podmiotów. Na zasadzie art. 140 kc właściciele działki, objętej zmianą klasyfikacji gruntów mają prawo do korzystania z niej i rozporządzania nią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób. Żaden też przepis prawa administracyjnego, czy cywilnego nie przewiduje, aby zmiana klasyfikacji gruntów była zależna od woli właścicieli działki sąsiedniej. Reasumując stwierdzić należy, iż C. K. i J. K. jako właściciele działki sąsiedniej mają jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji orzekającej o zmianie klasyfikacji gruntu na działce ewidencyjnej [...] (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 356/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1535/10). Podstawą wydania kwestionowanej decyzji Starosty K. z dnia [...] lutego 2009 r. był § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). Nie budzi wątpliwości, iż stosownie do postanowień § 46 ust. 1 w zw. z § 10 i 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych: - właścicieli nieruchomości; - osób i jednostek organizacyjnych, które władają tymi nieruchomościami; - użytkowników wieczystych; - jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami; - państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych; - organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości; - użytkowników gruntów państwowych i samorządowych; - osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy. Z powyższego wykazu wynika, że uprawnienie do złożenia wniosku stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej aktualizację użytków i klas gruntów w ewidencji konkretnej nieruchomości nie przysługuje osobom, bądź jednostkom organizacyjnym, którym przysługują jakiekolwiek prawa do nieruchomości sąsiednich, a takimi osobami są skarżący, będący właścicielami nieruchomości sąsiedniej. Podsumowując wskazać należy, że w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez osobę niebędącą stroną organ administracji publicznej prawidłowo wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1kpa. Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.