IV SA/Wa 2210/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi B. L., A. L. i J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. dla miejscowości S. oddala skargę B. L. i A. L. oraz J. S. (dalej jako skarżący) działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) po bezskutecznym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyli w części uchwałę Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...].10.2012r., w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] dla miejscowości [...] tj. w zakresie części § 14. Uchwale tej skarżący zarzucili naruszenie: - art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako upzp), art. 21 i 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności, prawa do dysponowania nieruchomością oraz jej zagospodarowania zgodnie z jej przeznaczeniem; - art. 20 ust. 1 upzp poprzez uchwalenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] dla miejscowości [...] (dalej jako mpzp), pomimo niezgodności ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, w zakresie wprowadzenia do mpzp terminu "tereny podmokłe", które nie posiada żadnego oparcia w obowiązujących ustawach, do którego Rada Miejska uchwaliła szczególne uwarunkowania. Skarżący wnieśli o stwierdzenie w części nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...].10.2012r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] dla miejscowości [...] , tj: § 14 pkt. 3 ppkt. 5 oraz § 14 pkt. 10 ppkt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, ponadto o stwierdzenie nieważności części graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do wprowadzenia w mapie planu oznaczenia pod nazwą "tereny podmokłe" (załącznik graficzny do uchwały nr 1, rysunek 1 sekcja 1 i 2) oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że są współwłaścicielami działek nr [...]; [...]; [...], nr [...] i [...] (droga dojazdowa) położonych w gminie [...], miejscowość [...], dla których w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] wprowadzono symbol 6 RM tj. zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych w tym budynki mieszkalne, i które w w/w mpzp znajdują się jednocześnie na tzw. "terenach podmokłych". W tym kontekście skarżący zarzucili bezpodstawne (ich zdaniem) wprowadzenie przez urbanistę do mpzp oznaczenia graficznego w mapie planu pod nazwą "tereny podmokłe" nie posiadającego żadnego oparcia w obowiązującym ustawodawstwie ani odniesienia do rzeczywistego stanu terenu, do którego się odnosi. Podnieśli, że konsekwencją wprowadzenia tegoż terminu i wprowadzenia na mapie mpzp terenów pod nazwą "tereny podmokłe" było uchwalenie szczególnych uwarunkowań dla zagospodarowania ich działek, bez żadnej weryfikacji ich zgodności z przepisami obowiązujących ustaw. Wskazali tu na § 14 zaskarżanej uchwały a w szczególności jego pkt. 10. Podnieśli, że ów § 14 pkt. 10 mpzp wprowadza szczególne uwarunkowania dla inwestowania i zagospodarowania na terenach podmokłych, oznaczonych na rysunku projektu planu. Stanowi on: 1. ze względu na wysoki poziom wód gruntowych w terenie - przed realizacją zabudowy należy wykonać opinię hydrogeologiczne, określające warunki niezbędne dla posadowienia budynków oraz dla zachowania stosunków gruntowo-wodnych niepowodujących podwyższenia wód gruntowych na działkach sąsiadujących z nową zabudową; 2) nakaz włączenia terenu do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej; 3) zakaz realizacji szamb i studni; 4) zakaz wysypywania lub składowania na terenie gruzu budowlanego; 5) zakaz podwyższania poziomu terenu (dopuszcza się podwyższenie dojazdu do budynków), 6) zakaz wykonywania podpiwniczeń dla nowej zabudowy, 7) ustala się wysokość poziomu parteru na min. 1,0 m nad poziomem terenu. Skarżący zarzucili wewnętrzne sprzeczności w planie, wskazali, że dla [...] i [...] granice obszaru tzw. "terenów podmokłych" zostały określone na granicy sołectw: przy czym [...] to teren podmokły a [...] - teren niezalewowy. Zdaniem skarżących jest to dowód na błędy popełnione przez urbanistę. Skarżący podnieśli dalej, że konsekwencjami poszczególnych zapisów mpzp są odmowne decyzje w sprawie pozwoleń na budowę budynków mieszkalnego i gospodarczego ze wskazaniem na płynący z mpzp zakaz budowy szamb i studni na tzw. "terenach podmokłych" (§14 pkt 10. ppkt 3) oraz nakaz włączenia terenu do nieistniejącej miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej (§14 pkt 10. ppkt 2). W konsekwencji skarżący wskazali, że z jednej strony w/w akt miejscowy zezwala na zabudowę ww. działek, a z drugiej strony poprzez "absurdalne" zapisy prawa miejscowego zabrania zabudowy; gdyż jedyną możliwością zrealizowania tam zamierzeń budowlanych jest podłączenie do nieistniejącej sieci wodociągu i kanalizacji sanitarnej oraz deszczowej a przy tym plan nie przewiduje żadnego rozwiązania zastępczego do czasu wybudowania przez gminę w/w sieci. W uzasadnieniu skargi przywołano także art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i wskazano, że przepisy mpzp zezwalające jedynie na odprowadzenie ścieków do kanalizacji, jak również zabraniające wybudowania własnego ujęcia wody, w przypadku gdy na danym terenie brak wodociągu i kanalizacji, bezwzględnie ograniczają prawo własności poprzez zakaz realizacji inwestycji (budowy domów, budynków gospodarczych) do czasu wykonania kanalizacji i wodociągu a zakaz ten ma nieokreślony bliżej okres obowiązywania gdyż w mpzp nie wskazano daty wykonania w/w sieci. Przywołując art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp skarżący wskazali, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13.09.1996r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Podnieśli, że skoro w/w ustawa dopuszcza budowę szczelnych zbiorników na nieczystości ciekle lub przydomowe oczyszczalnie ścieków, to ustalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są błędne, i w sposób rażący naruszają przepisy odrębne. Za niezrozumiałe skarżący uznali wprowadzenie do panu terminu "tereny podmokłe" i powołali się na zaświadczenie z Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] znak sprawy: [...] z dnia [...].03.2015r., według którego ich działki nie znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od wód powierzchniowych, o których mowa w art. 88d ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne. W skardze zwrócono też uwagę na brak oznaczenia terenów podmokłych w studium zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, iż na rysunku studium nie ma żadnych oznaczeń terenów podmokłych a przy tym na rysunku planu miejscowego zaznaczono wydmę piaskową o wysokości ok. 11 m nad poziomem terenu jako "teren podmokły" (działka nr [...] sąsiadująca z działką skarżących) po stronie wsi [...] , a po stronie wsi [...] jako teren niezalewowy. Wskazano też na dalsze różnice pomiędzy częścią graficzną wsi [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Rada gminy [...] (dalej jako Rada) wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że mpzp dla miejscowości [...] został uzgodniony i przyjęty zgodnie z procedurą planistyczną zawartą w upzp a skarżący na etapie dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu nie podnosili zastrzeżeń będących przedmiotem skargi. Rada podniosła dalej, że jakkolwiek kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, to nie ma to charakteru arbitralnego, gdyż Rada ma obowiązek uwzględnienia ogólnych zasad konstytucyjnych w tym ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa oraz wyrażonej w jej art. 31 ust. 3 zasady proporcjonalności. Rada wyjaśniła, że przepisy te zezwalają na ograniczanie praw własności jedynie wówczas gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych podmiotów a w razie kolizji ww. wartości przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W odniesieniu do powyższego Rada podniosła, że określając w uchwale niektóre tereny, w tym działki skarżących, jako tereny podmokłe kierowała się dobrem, jakim jest ochrona prawa własności, w sytuacji możliwości zaistnienia na tych obszarach stanu podwyższonego poziomu wód, wynikającego z uwarunkowań geologicznych i pogodowych oraz z ukształtowania terenu. Rada podkreśliła, że przepisy prawa posługują się pojęciem "tereny podmokłe", chociaż go nie definiują oraz, że pojęcie to jest pojęciem z dziedziny hydrologii czyli działu geografii fizycznej, zajmującego się badaniem wody (pod każdą postacią), występującej w środowisku przyrodniczym. Wskazała, że w tym zakresie w 2005 roku Główny Geodeta Kraju wydał wytyczne techniczne GIS 3 Mapa Hydrograficzna Polski Skala 1:50000 w formie analogowej i numerycznej, w których w dziale VI zasady stosowania znaków umownych § 34 podrozdział Wody podziemne pkt 16 zdefiniował tereny podmokłe jako "obszary trwale lub okresowo nasycone wodą w wyniku zalewu lub podtopienia, co wiąże się z brakiem lub utrudnionym odpływem wód a konsekwencją tego zjawiska jest stagnująca woda w okresach wilgotnych. Rada wyjaśniła, że są to głównie nieodwadniane lub słabo odwadniane torfowiska niskie, rozległe obszary zagłębień pływowych, najniższe partie dolin rzecznych i rynien jeziornych, wypełnione osadami zbiorniki wodne lub płaskie tereny wysoczyznowe ze słabo rozwiniętym układem drenującym. Wskazała dalej, że zasięg terenów podmokłych wyznacza się na podstawie map topograficznych i gleboworolniczych, zdjęć lotniczych oraz innych materiałów źródłowych (np. dokumentacji torfowisk), a następnie weryfikuje się w trakcie badań terenowych oraz że ze względu na trwałość topienia lub zalewu wyróżnia się tereny podmokłe stale oraz tereny podmokłe okresowo, których okresowo, najczęściej latem lub jesienią, podmokłość zanika (zmeliorowane tereny podmokłe stale). Według Rady teren, na którym znajdują się działki skarżących został uznany za teren podmokły w wyniku analizy dokonanej przez osoby opracowujące plan, także w oparciu o badania terenowe oraz z uwagi na występujący w bezpośrednim sąsiedztwie obszar Natury 2000, co generowało wprowadzenie ograniczeń w celu ochrony środowiska przyrodniczego. Prognoza oddziaływania na środowisko wyraźnie wskazywała bowiem, że ścieki powinny być oczyszczone i odprowadzone do kanalizacji sanitarnej. Spowodowało to wprowadzenie na tym terenie zakazu budowania szamb szczelnych z uwagi na ochronę środowiska przyrodniczego, jak również zdrowie i życie mieszkańców. Odnośnie do zarzutu sprzeczności w części graficznej mpzp - Rada podniosła, że teren mający cechy terenu podmokłego nie zawsze musi być związany z terenem zalewowym w rozumieniu ustawy Prawo wodne oraz że zależy to od różnych uwarunkowań, które mogą wynikać z innych czynników. Gdy zaś chodzi o zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rada uznała, że ich porównanie z kwestionowanymi zapisami planu miejscowego w części dotyczącej działek skarżących prowadzi do wniosku, że nie pozostają one w sprzeczności, w szczególności gdy się uwzględni, że Studium nie jest prawem wiążącym a przy tym jest aktem elastycznym. W tym kontekście Rada podniosła, że zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje jedynie naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W ocenie Rady Miejskiej w [...] nie doszło do naruszenia żadnych z norm wskazanych w ww. art. 28 ust. 1 upzp. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej określa ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2015, poz. 199 - w skrócie "upzp"). Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 upzp). W myśl art. 20 ust. 1 upzp plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 upzp i art. 20 ust. 1 upzp). Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 upzp) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Gmina może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. W tym zakresie Rada gminy jest obowiązana działać zgodnie z prawem, a każdy rodzaj działalności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, musi odznaczać się legalnością i mieć podstawę w przepisach prawa. Skarga obejmuje głównie postanowienia zawarte w § 14 planu miejscowego dla m. [...]. Wskazuje, że ww. postawienia są nieważne gdyż wbrew kompetencji wynikającej z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezasadnie plan wprowadza ograniczenia prawa własności określając w części graficznej i tekstowej planu "tereny podmokłe" a na nich zakaz lokalizacji szamb skutkujący ograniczeniem prawa zabudowy. Sprawując w oparciu art. 3 § 1 ppsa kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legalność przytoczonych wyżej zapisów zaskarżonej uchwały, Sąd miał na uwadze, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych wyższego rzędu. W kontekście zarzutów skargi należy zatem odnieść się do regulacji ustawowych, a w szczególności do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszej kolejności należy przywołać art. 1 ust. 2 pkt 3 upzp, który nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jednocześnie, jak stanowi wprost art. 15 ust. 2 pkt. 1, 3, 7 i pkt. 9 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią; zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu a także szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym także zakaz zabudowy. Owe ustalenia dotyczące zasad zagospodarowania powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów (§ 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1587), wydanego na podstawie zawartej w art. 16 ust. 2 upzp delegacji ustawowej. Jak z powyższego wynika, podstawą dla określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu są przepisy rangi ustawowej. Owo określenie zasad ochrony środowiska i przyrody polega m.in. na ujawnieniu i zobrazowaniu na części graficznej planu terenów o szczególnych ukształtowaniu, o szczególnym podłożu czy innych szczególnych uwarunkowaniach. Przykładem odzwierciedlenia w planie pewnej charakterystyki danego terenu jest choćby ujawnienie i odpowiednie odwzorowanie na rysunku planu złóż kopalin, złoża węgla, użytków ekologicznych, terenów zielonych, lasów, terenów zagrożonych powodzią czy choćby, jak w sprawie niniejszej "terenów podmokłych", pomimo iż przepisy upzp nie przewidują takiego obowiązku. Okoliczność, że upzp nie wskazuje w żadnym przepisie wprost prawa do określenia w mpzp terenów podmokłych nie oznacza, wbrew twierdzeniom skargi, że Rada gminy prawem takim nie dysponuje. Ustawodawca posłużył się bowiem pewnymi klauzulami generalnymi, pojemnymi i otwartymi, gdy chodzi o możliwość formułowania pewnych ograniczeń niezbędnych w realiach konkretnego, objętego planem, terenu. Zaskarżone ustalenia mpzp mają ścisły związek z charakterem gruntu, na którym usytuowane są działki skarżących, i mieszczą się w wymaganiach ustalonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 3 pkt. 4 i § 4 pkt. 1, 2, 3). Uzasadnienie dla wprowadzenia osobnej kategorii terenów podmokłych na ww. gruntach zostało rzeczowo przedstawione w odpowiedzi na skargę i nie budzi wątpliwości Sądu. Rzeczowo Rada uzasadniła także konieczność podjęcia kroków zmierzających dla zabezpieczenia przyrody przed ściekami płynącymi z gospodarstw rolnych, w tym z budynków mieszkalnych a także zagrożenia wynikające z budowy przeszkód ograniczających przepływ wód gruntowych. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że gdy chodzi o zasady ogólne, mpzp zgodnie z obowiązującymi zasadami w tym zakresie wprowadza stosowne postanowienia co do preferowanych rozwiązań gospodarowania ściekami i jednocześnie przewiduje rozwiązania tymczasowe. Stanowi mianowicie w § 14 pkt. 3, że w zakresie odprowadzania ścieków ustala się: 1) rozdzielczy system skanalizowania terenu; 2) budowę w liniach rozgraniczających dróg, niewymagających rezerwy terenu pompowni podziemnych bez części nadziemnej; 3) zakaz odprowadzania ścieków deszczowych do kanalizacji sanitarnej; 4) do czasu uruchomienia miejskiej sieci kanalizacji, dopuszcza się realizację na działce budowlanej, lokalizację szczelnych zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, pod warunkiem zgodności z przepisami odrębnymi; 5) zakaz realizacji, innych niż określone powyżej, indywidualnych rozwiązań w zakresie odprowadzenia ścieków; 6) na obszarze, na którym została zbudowana sieć kanalizacyjna, zakazuje się realizacji zbiorników na nieczystości ciekłe i nakazuje się podłączenie obiektów do sieci kanalizacyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi, przepisy mpzp co do zasady, do czasu uruchomienia miejskiej sieci kanalizacji, dopuszczają realizację na działkach budowlanych, lokalizację szczelnych zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, pod warunkiem zgodności z przepisami odrębnymi. Dalsze ograniczenia (określone w § 14 pkt. 10) są ograniczeniami kwalifikowanymi i wynikają z podmokłego charakteru gruntu oraz konieczności ustanowienia w prawie miejscowym zasad ochrony środowiska i przyrody. Ze względu na wysoki poziom wód gruntowych w terenie przepisy wprowadzają dodatkowe obowiązki np. nakaz wykonania opinii hydrogeologicznej, określającej warunki niezbędne dla posadowienia budynków oraz dla zachowania stosunków gruntowo-wodnych niepowodujących podwyższenia wód gruntowych na działkach sąsiadujących z nową zabudową; nakaz włączenia terenu do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej i właśnie kwestionowany przez skarżących zakaz realizacji szamb i studni czy choćby zakaz wykonywania podpiwniczeń dla nowej zabudowy bądź wysokość poziomu parteru na min. 1,0m nad poziomem terenu. Ów kwestionowany przez skarżących zapis w mpzp należy utożsamiać z dopuszczalnym przez art. 15 pkt. 9 upzp zakazem zabudowy - ustanowionym do czasu wybudowania na ww gruntach urządzeń kanalizacyjnych. W tym kontekście nie można mówić, że kontrolowana uchwała narusza art. 140 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego prawa ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Takim ustawowym ograniczeniem prawa własności, oprócz przywołanych wyżej ustawowych podstaw dla ustanowienia ograniczeń w planie miejscowym, jest art. 6 ust. 2 upzp. Stanowi on, że "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Oznacza to, (na co słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę), że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako powszechnie obowiązujący przepis prawa, (w określonych uprzednio ustawą granicach) kształtuje wykonywanie prawa własności. W ten właśnie sposób, z uwzględnieniem treści art. 140 kc należy rozumieć uprawnienie właściciela do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Żadna norma prawna nie przewiduje natomiast "dowolnego" czy też "nieograniczonego" zagospodarowania nieruchomości - ani na gruncie prawa cywilnego ani na gruncie prawa administracyjnego. Przy tak sformułowanych podstawach (delegacjach) ustawowych, normując omawianą materię Rada gminy winna kierować się zasadą praworządności i legalności. Oznacza to, że formułując postanowienia planu miejscowego Rada nie może wykraczać poza unormowania ustawowe oraz ustanawiać nakazów bądź zakazów pozostających w sprzeczności z przepisami o hierarchicznie wyższej randze. Powyższych warunków Rada w ocenie Sądu nie naruszyła, a przy tym wprowadzając stosowne ograniczenia prawa własności - nie naruszyła zasady proporcjonalności, zwłaszcza gdy uwzględnić, że skarżący swoje aktualne miejsce zamieszkania (dom) posiadają na skanalizowanym terenie gminy. Trzeba zwrócić uwagę, że w wielu planach miejscowych można spotkać ograniczenia co do sposobu zabudowy, a tego typu przepisy prawa miejscowego - są wynikiem ustawowej kompetencji Rady gminy do kształtowania zasad ładu przestrzennego w gminie. Najbardziej spektakularnym tego przykładem są choćby ograniczenia zabudowy, w tym szczegółowe zasady zabudowy na gruntach zalewowych (polegające np. na formułowaniu, niezależnie od ograniczeń wynikających z ustawy Prawo wodne, zakazu budowy np. podpiwniczeń czy szamb zamkniętych). Powyższe, wbrew zarzutom skargi, nie narusza także zasad określonych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13.09.1996r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Przepis ten wprowadza generalne zasady dla sposobu odprowadzania ścieków z budynków mieszkalnych, jednak jego zastosowanie, przy uwzględnieniu charaktery terenu - może być w pewnych przypadkach ograniczone przepisami mpzp, a delegacje do takiego rodzaju ograniczenia prawa własności dają przywołane wyżej przepisy upzp. W zaskarżonych przepisach planu nie naruszono też art. 21 ust. 1 ani 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym ostatnim przepisem własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przyjęcie koncepcji, że plan miejscowy jest aktem rangi podstawowej a przez to nie może stanowić ograniczenia prawa własności byłoby sprzeczne z samą koncepcją ustawodawcy. Plan miejscowy z założenia bowiem jest w istocie aktem ograniczającym prawo własności. Kwestia materii w nim ujętej i zastosowanych ograniczeń prawa - nie może podlegać gradacji w zależności od przedmiotu regulacji - pod tym jednak warunkiem, że przedmiot ten określono w ustawie. Zatem tak samo jak przepisy planu mogą określić np. minimalną powierzchnię nowopowstałych działek budowlanych ograniczając (wbrew zasadom wynikającym z ustawy o gospodarce nieruchomościami) w ogóle dopuszczalność na danym terenie możliwości podziału nieruchomości a więc ograniczając prawo do rozporządzania nieruchomością - tak samo, w granicach określonych przez ustawy, przepisy planu mogą ustanawiać zakaz zabudowy na gruntach podmokłych do czasu zaistnienia możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej - skoro miałoby to prowadzić do degradacji przyrody bądź wpływać niekorzystnie (np. przez stagnowanie wody) na prawo własności gruntów sąsiednich. Wreszcie, jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, teren podmokły to nie to samo co teren narażony na niebezpieczeństwo powodzi. Przez ten ostatni, tj. obszar szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z art. 9 ust. 6 c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. 2015r., poz. 469) - rozumie się - a) obszar, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, b) obszar, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, c) obszar, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18 stanowiący działki ewidencyjne określone wstępnej ocenie ryzyka powodziowego. Stąd czym innym jest teren podmokły (a więc teren, którego struktura istotnie ogranicza odpływ/przepływ wód gruntowych) a czym innym jest obszar, na którym istnieje znaczące ryzyko powodzi lub jest prawdopodobne wystąpienie znaczącego ryzyka powodzi Przez powódź rozumie się czasowe pokrycie przez wodę terenu, który w normalnych warunkach nie jest kryty wodą, wywołane przez wezbranie wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach oraz od strony morza, z wyłączeniem pokrycia przez wodę terenu zalanego przez wezbranie wody w systemach kanalizacyjnych. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi, wskazujący że błędnie oznaczono w planie działki skarżących jako teren podmokły, gdyż z zaświadczeń Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wynika, że nie znajdują się one na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. W odpowiedzi na skargę Rada gminy wyjaśniła różnice pojęciowe między terenem podmokłym a terenem zagrożonym powodzią, i stanowisko rady w tym zakresie nie budzi wątpliwości. Sąd nie dopatrzył się także wyraźnych sprzeczności pomiędzy zapisami Studium a kwestionowanym mpzp. Wymaga podkreślenia, ze Sąd administracyjny po rozpatrzeniu skargi na uchwałę gminy w razie jej uwzględnienia orzeka stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o nieważności uchwały, bądź stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ww. ustawy). Uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem (art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 upzp podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy traktować jako lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 kpa (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r. SA/Wr 849/90 OSNA 1990/4 poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r. SA/Wr 81/91 Wspólnota 1991/26 str. 14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. II SA/Wr 157/99 nie publ.). Orzeczenie o nieważności uchwały (organu gminy) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, ST 1997/4 str. 23; Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, ST 1994/6 str. 13). Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Powyższe wskazuje, że dla wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego niezbędnym jest wykazanie naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. Analiza zaś uchwały będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że z tego rodzaju naruszeniem prawa nie mamy do czynienia ani gdy chodzi o cały akt ani gdy chodzi o jego poszczególne, a zaskarżone w sprawie przepisy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.