IV SA/Wa 2225/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi "R." spółka komandytowa z siedzibą w W., dawniej W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia (...) stycznia 2007 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnił skargę O. w G. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) września 2006 r. w ten sposób, iż uchylił w/w postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) czerwca 2006 r. odmawiające dopuszczenia wspomnianego (...) do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku w km (...) rz. W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ podał w uzasadnieniu, iż postanowieniem z dnia (...) czerwca 2006 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił O. dopuszczenia go na prawach strony do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia W. pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z dna W. Postanowienie Wojewody Mazowieckiego zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) września 2006 r. Rozpatrując skargę O. organ odwoławczy stwierdził, iż odmawiając wskazanemu (...) dopuszczenia na prawach strony udziału w przedmiotowym postępowaniu, organy skupiły się wyłącznie na przyczynach formalnych, wynikających z art. 127 ust. 7 i ust. 8 Prawa wodnego oraz art. 33 Prawa ochrony środowiska, uznając je za lex specialis w stosunku do art. 31 k.p.a. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podał ponadto, iż organy nie zbadały czy pobór kruszywa z rzeki W. nie zagraża siedliskom ptaków w obszarach ich specjalnej ochrony Natura 2000 oraz czy za udziałem O. w prowadzonym postępowaniu przemawia interes społeczny. Uwzględniając skargę (...) Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazał, iż w prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien dokonać analizy, czy przedstawione przez O. przesłanki są wystarczające do uznania zasadności dopuszczenia (...) do udziału w postępowaniu na prawach strony. Organ II Instancji podkreślił również, iż należy zbadać nie tylko cele statutowe O., ale także czy za jego udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny. Skargę na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej złożyły W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - występujące w toku postępowania jako "R. (...) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa" z siedzibą w W., będąca następcą prawnym W. Sp. z o.o. w W. - domagając się uchylenia w całości postanowienia Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia (...) stycznia 2007 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 127 ust. 7 i 8 ustawy Prawo wodne, art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz wskazał, iż przedmiotowe postanowienie zostało wydane bez analizy podstawowego dokumentu załączonego do wniosku, tzn. operatu wodnoprawnego na pobór kruszywa z rzeki W. oraz bez zażądania od O. aktualnej oceny stanu awiofauny w rejonie (...) km rzeki W., który to odcinek - w ocenie skarżącego - był najmniej cenny dla awiofauny lęgowej, określonej w ocenie stanu awifauny z 1998 r. Skarżący podał także w uzasadnieniu, iż udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym określa art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a., ale - jego zdaniem - w przedmiotowym postępowaniu powinien znaleźć zastosowanie art. 33 Prawa ochrony środowiska i art. 127 ust. 7 i 8 Prawa wodnego. W skardze podniesiono również, iż postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, będącego przedmiotem postępowania, należy do postępowań, które nie wymagają udziału społeczeństwa, bowiem nie jest konieczne sporządzanie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Pozwolenie wodnoprawne na wydobywanie i składowanie piasku nie mieści się w kategorii postanowień określonych w art. 46 ust. 4 pkt. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skarżący podał ponadto, że wszystkie działania (...) dotyczą tego, aby być stroną w postępowaniu, gdyż wówczas mogą zablokować każdą decyzję. W ocenie skarżącego, przedmiotowy rejon nie ma znaczenia dla lęgów ptaków, a zbyt szeroka interpretacja przepisów nie może prowadzić do znacznego ograniczenia prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, iż przepis art. 127 ust. 8 Prawa wodnego, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia nie wykluczał stosowania przepisów k.p.a. W ocenie organu, w obowiązującym wówczas stanie prawnym, podstawą dopuszczenia organizacji do udziału w prowadzonym postępowaniu musiało być przeanalizowanie czy organizacja ta wykazała, iż jej udział w postępowaniu jest zgodny z celami statutowymi oraz, że przemawia za tym również interes społeczny. Ponadto organ podał, że w sprawie dokonano analizy dokumentów dołączonych do akt sprawy, jednak uznano, iż podjęcie decyzji co do udziału organizacji w postępowaniu należy do organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia , nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. nakłada na sąd orzekający w sprawie obowiązek rozstrzygania sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniał zatem stan prawny istniejący na dzień 22 stycznia 2007 r. Powyższe założenie jest o tyle istotne, że nastąpiła zmiana mającego znaczenie w sprawie art. 127 ust. 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z dnia 2005 r., nr 239, poz. 2019). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia stanowił, iż "w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego stosuje się art. 33 ustawy - Prawo ochrony środowiska" W takiej treści został on dodany przez art. 1 pkt 87 lit. e) ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U nr. 130, poz. 1087) i obowiązywał do momentu zmiany, która nastąpiła na mocy art. 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 88, poz. 587) z dniem 19 sierpnia 2007 r. Należy stwierdzić, iż skarżący niezasadnie podnosi zarzut naruszenia zarówno wspomnianego powyżej art. 127 ust. 7, jak i ust. 8 ustawy Prawo wodne. W sprawie znajduje zatem zastosowanie powołany art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowiący, iż "organizacje ekologiczne, które uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony ; przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się". Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych - stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 33 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska obliguje organ prowadzący postępowanie do rozważenia zasadności wniosku na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Nie zwalnia organu z takiego obowiązku zdanie drugie art. 33 cyt. ustawy, że "art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się". To unormowanie ma zastosowanie jedynie wówczas gdy organ stwierdzi, że zachodzą przesłanki wymienione w art. 33. W takiej sytuacji podmiot, który zgłasza chęć uczestniczenia w postępowaniu nie musi dodatkowo spełniać warunków określonych w art. 31 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2005 r., IV SA/Wa 924/05, LEX nr 215453). Sąd w niniejszym składzie podziela również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2006 r. (II OSK 129/06, LEX nr 236605), w którym stwierdzono, iż stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, prawo do udziału w postępowaniu objętym przepisami tej ustawy mają ekologiczne organizacje społeczne, przy czym ustawodawca wyłączył tu zastosowanie art. 31 ust. 4 k.p.a., co oznacza, iż pozostała część regulacji art. 31 k.p.a. ma zastosowanie, a jedynie nie stosuje się przepisu, który upoważnia organy prowadzące postępowanie do informowania o możliwości zgłoszenia udziału w postępowaniu organizacji społecznych (art. 31 ust. 4). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organ prawidłowo wskazał, że konieczne jest zastosowanie w niniejszej sprawie art. 31 § 1 k.p.a. i zbadanie przesłanek warunkujących udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym , tj. zbadanie celów statutowych O. oraz interesu społecznego. Jeżeli zatem w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska, umożliwiające organizacji ekologicznej udział w postępowaniu, wówczas obowiązkiem organu jest zbadanie przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. Wobec powyższych okoliczności nie można uznać jako zasadnych argumentów skarżącego dotyczących naruszenia zarówno powołanych powyżej przepisów, jak i art. 46 ust. 4 pkt. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Decydujące znaczenie mają bowiem przepisy art. 31 § 1 k.p.a., które prawidłowo organ ocenił jako istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma również w sprawie znaczenia argument, iż brak szybkiego pozyskiwania przez podmioty gospodarcze decyzji administracyjnych niezbędnych do prowadzenia podstawowej działalności statutowej przyczynia się do sparaliżowania ich tożsamości i możliwości produkcyjnych na rynku gospodarczym. Nie można czynić zarzutu jakiemukolwiek podmiotowi z faktu korzystania przysługujących prawem środków. Inaczej mówiąc - fakt, iż dana jednostka składa skargę na decyzję administracyjną w żaden sposób nie może być podstawą zarzutu. Organy administracyjne są zobowiązane wydawać decyzje w określonych terminach, natomiast w przypadku niewywiązywania się z takiego obowiązku istnieją odpowiednie środki prawne, mające na celu zdyscyplinowanie organów w tym zakresie. Natomiast od przedsiębiorcy będącego podmiotem profesjonalnym na rynku, wymagane jest uwzględnianie nie tylko odpowiedniego okresu czasu, związanego z wydawaniem przez organy administracji publicznej danej decyzji administracyjnej, ale również znajomość przepisów prawa. Należy zauważyć, iż należyta staranność dłużnika, określana przy uwzględnieniu zawodowego charakteru prowadzonej przez niego działalności gospodarczej (art. 355 § 2 k.c), obejmuje także znajomość obowiązującego prawa oraz następstw z niego wynikających w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 sierpnia 1993 r. III CRN 77/93, OSNC 1994/3/69). Powyższy pogląd - wyrażony wprawdzie na gruncie przepisów kodeku cywilnego - można również odnieść do realiów niniejszej sprawy. Od podmiotu profesjonalnego można bowiem oczekiwać takiego prowadzenia działalności gospodarczej, która uwzględni okres wydawania decyzji administracyjnych, zgodnie z przepisami prawa. Sąd zauważa również - nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 P.p.s.a.) - iż organ wydając postanowienie nie naruszył art. 54 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z w/w przepisem organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Przewidziany w art. 54 § 3 P.p.s.a tryb autokontroli umożliwia organowi odwoławczemu samodzielną weryfikację dokonanego rozstrzygnięcia. Warunkiem prawidłowego dokonania autokontroli jest uwzględnienie przez organ skargi "w całości". Analizując treść skargi O. należy dojść do wniosku, że organ uwzględnił skargę organizacji w całości. (...) wniosło bowiem o uchylenie w całości postanowienia Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) września 2006 r. wraz z uchyleniem poprzedzającego go postanowienia organu I instancji (Wojewody Mazowieckiego) z dnia (...) czerwca 2006 r., zarzucając naruszenie art. 31 § 3 k.p.a., błędne użycie w podstawie prawnej art. 127 ust. 7 i 8 ustawy Prawo wodne oraz art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, niezbadanie czy za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału na prawach strony w postępowaniu wodnoprawnym przemawia interes społeczny i czy udział ten jest uzasadniony celami statutowymi O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie wyraża pogląd, iż orzeczenie polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, może - w okolicznościach konkretnej sprawy - czynić zadość dyspozycji art. 54 § 3 P.p.s.a. Jest to bowiem rozstrzygnięcie merytoryczne i skoro uwzględnia skargę w całości, to trzeba przyjąć, że nie występuje wadliwość tego rodzaju decyzji. Jedynie na marginesie należy wskazać, iż organ w ponownym postępowaniu musi uwzględniać stan prawny w chwili wydawania postanowienia. Obecnie natomiast art. 127 ust. 8 ustawy Prawo wodne stanowi, iż "w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się przepisów art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego". Powyższa regulacja wprowadzona została ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 88, poz. 587). Wskazana ustawa nie zawiera żadnych przepisów międzyczasowych, regulujących stosunek zachodzący między przepisami poprzednimi a obecnie obowiązującymi. Orzekając ponownie Wojewoda Mazowiecki będzie zatem musiał uwzględnić przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygnięcia . Z uwagi na powyższe orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.