IV SA/Wa 2232/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata E. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. IV SA/Wa 2232/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2009r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1996r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 1996r. odmawiającą wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego Z. zmian odnośnie powierzchni działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 16 listopada 2008r, uzupełnionym pismem z dnia 22 listopada 2008r. A. B. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 1996r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009r. przekazało powyższy wniosek Głównemu Geodecie Kraju jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. W piśmie z dnia 27 kwietnia 2009r. A. B. poinformowała Głównego Geodetę Kraju, że złożony przez nią wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1996r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 1996r. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] lipca 2009r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1996r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 1996r. Organ stwierdził, że decyzja ta była przedmiotem kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w R. i wyrokiem z dnia 26 lutego 1998r. skarga A. B. została oddalona. W dniu 6 sierpnia 2009r. A. B. wniosła odwołanie od tej decyzji oraz zgłosiła wniosek o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. Główny Geodeta Kraju odmówił zawieszenia postępowania z uwagi, iż inne strony sprzeciwiły się temu. Rozpatrując ponownie sprawę organ wywiódł, iż z akt sprawy wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1996r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 1996r. była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w R. Sąd ten wyrokiem z dnia 26 lutego 1998r. oddalił skargę A. B. na powyższą decyzję. W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy nie zaistniały warunki do uwzględnienia wniosku skarżącej idącego w kierunku zmian powierzchni działek objętych postępowaniem w oparciu o odniesienie się do powierzchni jaką posiadały odpowiadające im działki w stanie poprzedzającym odnowienie operatu ewidencji gruntów ukształtowanym na bazie stanu katastralnego. Ponadto Sąd podkreślił, że nie można kategorycznie stwierdzić, iż żądanie skarżącej jest merytorycznie nieuzasadnione, lecz żądanie to nie zostało wykazane stosownymi dokumentami. Zdaniem organu stosownie do art. 365 § 1 k.p.c, znajdującego zastosowanie poprzez odesłanie z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym obowiązującej w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W związku z powyższym - w ocenie Głównego Geodety Kraju - niedopuszczalne jest stwierdzenie niwalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1996r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 1996r. Organ motywował, że oddalenie przez naczelny Sąd Administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji drogę do stwierdzenia nieważności i decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku Sądu, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Odnosząc się do wniosku odwołującej o uwzględnienie w postępowaniu istotnych okoliczności wynikających z opinii biegłego sądowego A. W. organ wyjaśnił, że z treści opinii wynika, iż nowe granice działek ewidencyjnych [...], [...],[...],[...],[...] i [...] ustalone w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] listopada 1993r. są obowiązujące w chwili obecnej. W związku z czym okoliczności wynikające z opinii biegłego potwierdzają tylko rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1996r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła A. B. żądając jej uchylenia. Skarżąca wniosła jednocześnie o stwierdzenie nieważności decyzji zapadłych w postępowaniu rozgraniczeniowym z dnia [...] listopada 1993r. i [...] czerwca 1996r. wydanych przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2009r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Postępowanie prowadzone w rozpoznawanej sprawie przez organ administracji jest postępowaniem nadzwyczajnym, prowadzonym w trybie postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania w którym wydano weryfikowaną decyzję ( por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999r., IV SA 1381/97, LEX nr 47911). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty ( patrz wyrok NSA OZ w Gdańsku z 6 stycznia 28 grudnia 2000r., II SA/Gd 542/99 - LEX nr 46454). W rozpoznawanej sprawie organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1996r. utrzymującej w mocy decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 1996r., opierając swoje rozstrzygnięcie o treść art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, które obowiązywały w dacie wydania decyzji. Tego rodzaju rozumowanie organu administracji nie może znaleźć aprobaty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jak już wcześniej wspomniano postępowanie toczące się w trybie nieważnościowym jest postępowaniem samodzielnym, ale mającym na celu weryfikacje, czy kontrolowana w tym trybie decyzja nie zawiera wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a co za tym idzie także czy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa zarówno materialnego jak i procesowego obowiązującego w dacie jej podjęcia ( por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009r., II GSK 600/08, LEX nr 475235, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2009r., II SA/Wr 251/09, LEX nr 553289 ). Kontrolą winno być objęte zastosowanie przepisów procesowych i materialnych odnoszących się do wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w kontekście ich ewentualnego rażącego naruszenia. Z całą pewnością podkreślić należy, że przepisem, który stanowił podstawę wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1996r. nie był art. 365 § 1 k.p.c w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Pamiętać bowiem należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że odmienny jest jego przedmiot. Prowadząc więc postępowanie nieważnościowe organ winien stosować w nim przepisy proceduralne obowiązujące obecnie. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995r. na którą powołał się Główny Geodeta Kraju i która stanowiła odesłanie do przepisów obowiązujących w kodeksie postępowania administracyjnego, została uchylona z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. nr 153, poz. 1270 ), to jest z dniem 1 stycznia 2004r. Przepisy wprowadzające tą regulację, a zawarte w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ) wyraźnie stanowiły, iż traci moc ustawa z dnia 11 maja 1996r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( art. 3 ) i nie wprowadzały żadnym odstępstw w tym względzie co do dalszego stosowania art. 59 tej ustawy. W dacie więc rozstrzygania przez Głównego Geodetę Kraju art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym już nie obowiązywał, a co za tym idzie nie było podstawy do stosowania w drodze odesłania art. 365 § 1 k.p.c. Nie oznacza to jednak, że obecnie obowiązujące ustawodawstwo dopuszcza możliwość nieograniczonego prowadzenia postępowania nadzorczego w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracji oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku i chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie rozstrzygnięcia. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Dokonując tak pojmowanych zabiegów, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Może on wykroczyć poza zakres podniesionych zarzutów, uwzględniając także okoliczności i naruszenia prawa, których nie wskazała strona skarżąca. Powołać również należy art. 171 P.p.s.a., w myśl którego prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Z kolei art. 170 P.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w pełni zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009r. I OPS/09, ONSAiWSA 2010/2/18, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. W przypadku oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., czy też decyzja ta nie podlega już kontroli w trybie nieważnościwoym, a co za tym idzie winna zapaść decyzja o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Rozpoznając więc niniejszą sprawę organ winien dokonać oceny, czy żądanie skarżącej dotyczące stwierdzenia nieważności pokrywa się z zakresem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego, a co za tym idzie istnieją przeszkody podmiotowe czyniące jego żądanie niedopuszczalnym, czy też żądanie to winno być rozpoznane co do istoty. Nie czyni za dość przedstawionemu powyżej badaniu sprawy stwierdzenie, że decyzja była już przedmiotem kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny pod względem zgodności z prawem i automatyczne, nie poprzedzone żadna analizą stanowisko, iż należy odmówić stwierdzenia jej nieważności. Takie działanie organu kłóci się z dyspozycją art. 157 § 3 k.p.a., bo skoro przyjęto, że decyzja ta nie podlega kontroli w trybie postępowania nieważnościowego, to winna zapaść decyzja o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wydając decyzję winien odnieść się do żądania skarżącej i dokonać porównania, czy i w jakim zakresie wniosek ten był już przedmiotem badania sądu administracyjnego. Na marginesie zauważyć należy, że z jednej strony organ wywodzi, że z uwagi na związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 1998r. decyzja ta uchyla się spod prowadzenia wobec niej trybu nieważnościowego i badania w tym zakresie, to z drugiej strony częściowo, co wynika z uzasadnienia decyzji, poddaje ją kontroli merytorycznej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Geodeta Kraju winien dostosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych powyżej. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o § 15, § 14 ust 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).