IV SA/Wa 2236/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G. L., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania w kwocie 275.596,00 zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,6306 ha i nr [...] o pow. 0,0674 ha, przeznaczonej na budowę drogi [...] [...] ([...] odcinek 2: od km 16+400 do km 33+300 oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Opisana na wstępie nieruchomość, stanowiąca własność G. L. została objęta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi [...] [...] ( [...]) odcinek 2: od km 16+400 do km 33+300. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 276.596,00 zł na rzecz G. L. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działek o nr [...] i [...]. oraz zobowiązał do jego wypłaty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. W odwołaniu G. L. zarzucił naruszenie art. 8, 77 § 1, 80 i 12 § 1 k.p.a., jak również art. 75 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ I instancji dokonał pobieżnej subsumcji stanu faktycznego sprawy, przekroczył granice swobodnej oceny dowodu, nie przeprowadził dowodu z oględzin nieruchomości w sytuacji gdy nieprzejęte części nieruchomości utraciły gospodarcze znaczenie. Po rozpatrzeniu odwołania Minister decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister przedstawił szczegółową analizę znajdujących zastosowanie w sprawach o odszkodowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stwierdził, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie stanowił operat szacunkowy z dna [...] czerwca 2014 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. K.. Z opisu wycenianej nieruchomości wynika, że wchodzące w jej skład - działka nr [...] o pow. 0,6306 ha, działka nr [...] o pow. 0,3555 ha i działka nr [...] o pow. 0,0674 ha- położone są w [...], w gminie [...]. Działka nr [...] o kształcie prostokąta położona jest w sąsiedztwie terenów upraw rolnych i zabudowy wsi. Działka nr [...] mająca również kształt prostokąta, położona jest w sąsiedztwie upraw polowych, zabudowań wsi i drogi krajowej nr [...], a dojazd do niej odbywał się drogą gruntową. Działka nr [...] o kształcie trójkąta przylega jednym bokiem do drogi gruntowej, położona jest w otoczeniu terenów upraw polowych, terenów zadrzewionych i obiektów Kombinatu G., w odległości od zabudowań wsi około 2 km. Wszystkie działki były obsiane gryką, przy czym nastąpiło to po wydaniu decyzji w dniu [...] lutego 2014 r., tym samym, jak wskazał biegły, plon nie będzie podlegał wycenie. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów terenów górniczych "[...] " i "[...] " oraz pozostałej części gminy nieobjętej planem miejscowym dla terenu górniczego "G." w granicach gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., działka nr [...] przeznaczona jest dla drogi publicznej ekspresowej (S.G.1KDS) oraz dla użytkowania rolniczego (S.G.91R), zaś działka nr [...] przeznaczona jest dla drogi publicznej ekspresowej (S.G.1KDS) oraz dla użytkowania rolniczego (S.G.9R i S.G.10R), natomiast działka nr [...] przeznaczona jest dla użytkowania rolniczego (S.G.18R). Wycena gruntu została przeprowadzona w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Biegły na potrzeby opracowania przeprowadził analizę rynku nieruchomości rolnych i nieruchomości drogowych. Badaniem objęto tereny województw dolnośląskiego i wielkopolskiego wobec braku transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogę na rynku lokalnym – obszarze powiatu [...]. Ceny nieruchomości drogowych, które były przedmiotem transakcji na badanym rynku, wahały się od 22 zł/m2 do 63,65 zł/m2, przy średniej cenie 41,93 zł. Natomiast ceny nieruchomości rolnych kształtowały się w przedziale od 0,75 zł/m2 do 3,27 zł/m2, przy średniej cenie 1,47 zł/m2. Ostatecznie poddano analizie 24 transakcje nieruchomościami podobnymi o przeznaczeniu drogowym, wskazując, że na ceny miały wpływ takie cechy jak: położenie – 50%, sąsiedztwo i otoczenie – 30%, dostępność – 20%. Następnie obliczono wartość nieruchomości współczynnikiem korygującym z uwzględnieniem cech rynkowych oraz obliczono wartość 1 m2 gruntu na kwotę 26,16 zł, a wartość wycenianej nieruchomości oszacowano na kwotę 275.596,00 zł. Organ stwierdził, że powyższy operat w aspekcie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Operat opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2013 r. jeżeli nabywana jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Jest to jednak sprawa cywilna, zatem nie może być rozpatrywana w trybie administracyjnym. Na powyższą decyzję G. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób wybiórczy, co doprowadziło do uznania przez organ odwoławczy, że operat szacunkowy jest w pełni wiarygodny i powinien stanowić podstawę ustalenia odszkodowania, mimo że został zakwestionowany; 2. Art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy, mimo że było to uzasadnione potrzebą uzgodnienia interesów stron; 3. Art.75 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin przedmiotowych działek, co by pozwoliło ustalić, że pozostałe nieprzejęte działki utraciły dla strony znaczenie gospodarcze; 4. Art. 12 , art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zasady sprawiedliwości społecznej. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania w łącznej wysokości 1275.596,00 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...], gmina [...], jako działki o nr [...], [...] i [...], przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] ([...]), odcinek 2: od km 16+400 do km 33+300 oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową objętej wywłaszczeniem nieruchomości i prawidłowości jego oceny - jako dowodu w prowadzonym postępowaniu. Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających odnośnie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania. Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało stosownie do art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.; dalej: "specustawa"). Zgodnie z przepisem art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej "u.g.n.") podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu, której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami - ust 2 ww. art. Pojęcie "stan nieruchomości" zostało sprecyzowane przez ustawodawcę w art. 4 pkt 17 tej ustawy wskazującym, że należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Wartość rynkową nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n., który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2 ww. art.). Operat szacunkowy, jako stanowiący efekt pracy powołanego w postępowaniu biegłego, powinien być sporządzony w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - a w szczególności § 36. Zgodnie z treścią ust. 1 tego ostatniego § wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Przy czym nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Z kolei, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4 ww §). W sprawie niniejszej organy administracji ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego R. K., uznając sporządzony przez niego operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2014 r. za prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Wskazać, bowiem należy, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Podkreślić należy, iż organ obowiązany jest dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Zgodnie, bowiem z art. 75 k.p.a., opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Powinna również obejmować ocenę, czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 k.p.a. organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Następnie w uzasadnieniu zajętego stanowiska winien należycie wyjaśnić motywy zajętego stanowiska i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego. Powyższe znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie, np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05, LEX nr 206473, stwierdził, iż zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 kpa, wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej, a w razie wątpliwości żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści. Podobnie w wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06 (LEX nr 281387) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, iż opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ oceniając wiarygodność otrzymanej opinii. Na nim spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego - w swoich decyzjach przedstawiły w sposób szczegółowy, dlaczego uznały wartość dowodową tej opinii. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego nieprawidłowego ustalenia wartości nieruchomości w sporządzonej opinii biegłego, należy mieć na uwadze – tak jak wskazano wyżej - że operat szacunkowy stanowi jeden z dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym i podlega ocenie organu, tak jak każdy inny dowód - art. 80 k.p.a. Natomiast zgodnie z przepisem art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z powyższej regulacji wynika m.in., że strona - kwestionując ustalenia operatu - powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Takim środkiem dowodowym może być np. operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacujący wartość tej samej nieruchomości. Przedłożony organowi przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, będzie podlegał takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Strona uprawniona była także odwołać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, celem oceny prawidłowości merytorycznej operatu sporządzonego na zlecenie organu administracji. Podkreślić należy, że biegły posiada wiadomości specjalne z danej dziedziny i w oparciu o nie wycenia nieruchomość. Zatem jego status zbliżony jest do zawodu zaufania publicznego. Określając wartość nieruchomości organ zobowiązany był określić, czym się kierował dokonując oceny przedłożonych dowodów, co też w niniejszej sprawie uczynił. Wbrew zarzutom skargi odszkodowanie zostało ustalone przy stosowaniu przepisów, których konstytucyjność nie została podważona. Ustalenie wartości nieruchomości następuje indywidualnie, na podstawie operatu szacunkowego, przy uwzględnieniu indywidualnych cech nieruchomości porównywanych, gdyż każda nieruchomość charakteryzuje się specyficznymi cechami rynkowymi. Natomiast odnośnie zarzutu, że odszkodowaniem nie zostały objęte te nieprzejęte części działek, które utraciły dla skarżącego znaczenie gospodarcze, zauważyć należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister prawidłowo wskazał, iż zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych skarżący może dochodzić odszkodowania przed sądem powszechnym. W świetle powyższego należy stwierdzić, że organy orzekające wbrew zarzutom skargi w sposób wnikliwy, wszechstronny i rzetelny ustaliły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniając przy tym podstawę prawną i motywy, jakimi się kierowały przy wydawaniu swoich rozstrzygnięć. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.