IV SA/Wa 2240/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E. M.-P. i M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. M.-P. i M. M. solidarnie kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2240/15 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].05.2015 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [..].03.2015 r. nr [...], w której odmówił ustalenia odszkodowania za grunt położony w rejonie ulicy [..] w W., stanowiący działki nr [...] o powierzchni 68 m², nr [...] o powierzchni 1531 m² z obrębu [...] na wniosek M. M. i E. M.. Do wniosku dołączona była ostateczna decyzja wydana przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...].12.1987 r. nr [...], która zatwierdziła projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...], położonej w W., dzielnicy [...] przy ul. [...], [...] i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. [...], cz. dz. [...], cz. dz. [..] i cz. dz. [...] w obrębie [...] na następujące działki: - proj. dz. nr [...] o pow. 1209m² - proj. dz. nr [...] o pow. 860m² - proj. dz. nr [...] o pow. 858m² - proj. dz. nr [...] o pow. 1430m² - proj. dz. nr [...] o pow. 1432m² - proj. dz. nr [...] o pow. 771 m² - proj. dz. nr [...] o pow. 813m²  - proj. dz. nr [...] o pow. 712m² - proj. dz. nr [...] o pow. 1783m² - proj. dz. nr [...] o pow. 1262m² - proj. dz. nr [...] o pow. 994m² - proj. dz. nr [...] o pow. 993m² - proj. dz. nr [...] o pow. 985m² - proj. dz. nr [...] o pow. 1011 m² - proj. dz. nr [...] o pow. 1561m² - proj. dz. nr [...] o pow. 1489m², które przewidziane są pod budowę zakładów produkcyjno-usługowych; - proj. dz. nr [...] - przewidzianą pod projektowaną drogę, - cz. dz. [...]o pow. 178m² pod ulicą [...], - cz. dz. [...] o pow. 568m² pod ulicą [...], - cz. dz. [...] o pow. 202m² pod ulicę [...]. Wszystkie wykazane zostały na mapie przyjętej do zasobu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. w dniu [...] grudnia 1987 r. za nr. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że teren, na którym znajduje się nieruchomość objęta KW [...], przewidziany jest pod budowę zakładów produkcyjno-usługowych dla Spółdzielni Rzemieślniczej "G.". Decyzja ta zaś została wydana na podstawie m.in. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22 poz. 99 p zwanej dalej u.g.n.). Wobec tego istotna była zgodność tego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I. instancji podał, że Biuro Geodezji i Katastru Urzędu W. pismem z dnia [..] kwietnia 2014 r. poinformowało, że działce [...], powołanej w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] grudnia 1987 r. aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków odpowiada dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Wydział Infrastruktury dla Dzielnicy B. poinformował natomiast, że działki ew. [...] i [...] z obrębu [...] zlokalizowane są w drodze wewnętrznej (bez nazwy) położonej na gruntach stanowiących własność osób fizycznych, a droga ta nie jest zarządzana i utrzymywana przez Burmistrza Dzielnicy [...] W.. Zgodnie z odpisem zupełnym z księgi wieczystej KW Nr [...] wydanym przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych Ekspozyturę w W. w dniu [...] czerwca 2010r. właścicielem m.in. dz. ew. [...] i dz. ew. [...] z obrębu [...] stanowiących drogi, położonych przy ul. [...] jest M. M. oraz E. K. M.. Dział III tej księgi - "prawa, roszczenia i ograniczenia" zawiera następujące wpisy: - prawo użytkowania na działce nr [...] o treści zgodnej z § 2 aktu notarialnego sporządzonego przez notariusza C. K. w dniu [...] lutego 1998r., Rep. [...], K. 30-31. na rzecz M. oraz B. G. i J. Z., - ustanowienia na rzecz przedsiębiorcy spółki pod firmą S. sp. z o.o. z siedzibą w W. nieograniczonej w czasie służebności przesyłu. Prezydent W. wyraził pogląd, że w omawianej sprawie nie ma zastosowania art. 98 u.g.n. z uwagi na to, że droga zrealizowana na działkach [...] i [...] jest drogą wewnętrzną. Na skutek wniesionego odwołania stanowisko to podzielił Wojewoda [...]. W zaskarżonej decyzji nawiązując do zarzutu odwołujących o niezastosowaniu w kontrolowanym postępowaniu przepisu art. 129 ust. 5 u.g.n. jako samodzielnej podstawy prowadzenia postępowania odszkodowawczego za działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], stwierdził, że przepis ten ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Nie może on stanowić samoistnej podstawy do ustalania odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli także obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. Jak podał Wojewoda, do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, która stała się własnością gminy niezbędne są - zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n. - dwie przesłanki pozytywne, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 11 i art. 96 ust. 1 ustawy oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką czy krajową. Jak stanowi art. 98 ust.3 u.g.n., jeśli nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wydana została decyzja podziałowa z dnia [...] grudnia 1987. r., w wyniku wydania której, nastąpiło m.in. wydzielenie działki nr [...] (obecnie działki nr [...] i [...]) z obrębu [...] pod projektowaną drogę. Nie można jednak stwierdzić na podstawie treści decyzji podziałowej, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę kategorii publicznej, tj., że spełniona została jedna z dwóch podstawowych przesłanek ustalenia odszkodowania za działki nr [...] i [...] z obrębu [...]. Zdaniem Wojewody, stwierdzenie zawarte w decyzji podziałowej, że działka nr [...] wydzielona została "pod projektowaną drogę", nie przesądza o tym, że jej przeznaczenie odpowiada pojęciu dróg publicznych. Zdaniem Wojewody, przejęcie działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa może nastąpić tylko w przypadku wyraźnego przeznaczenia działek na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie do przyjęcia jest pogląd, że w każdym przypadku zatwierdzenia podziału nieruchomości, obejmującego wydzielenie jakichkolwiek dróg w zgodzie ż miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego następuje wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne, ze skutkiem przejścia prawa własności i konieczności zapłaty odszkodowania (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.). Faktu tego, zdaniem Organu odwoławczego, nie zmienia użycie w decyzji podziałowej z dnia [...].12.1987 r. pojęcia "drogi", ponieważ z samej tylko legalnej definicji ulicy zawartej w ustawie o drogach publicznych nie można wyprowadzić twierdzenia, że każda projektowana ulica to projektowana droga publiczna (wydzielenia danej nieruchomości pod drogę publiczną - z uwagi na szczególny status tego rodzaju nieruchomości i skutki prawnorzeczowe takiego wydzielenia - nie można domniemywać). Przeciwnie, jak wynika z pisma Wydziału Infrastruktury Urzędu W. dla Dzielnicy B. z dnia [...] sierpnia 2014 r., działki nr [...] i [...], wchodzące w skład dawnej działki nr [...] objętej decyzją podziałową z dnia [...] grudnia 1987 r., nie wchodzą w skład pasa drogowego dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wojewoda wskazał, że drogi publiczne mogą być obciążone jedynie poprzez ustanowienie trwałego zarządu na rzecz zarządu drogi, którym jest odpowiednia jednostka organizacyjna powołana przez właściwy dla danej drogi organ administracji drogowej będący zarządcą drogi (art. 21 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Natomiast, co do przedmiotowych działek w księdze wieczystej, Dział III widnieje wpis o prawie użytkowania na działce nr [...] na rzecz M. i B. G. oraz J. Z., a także o ustanowieniu na działce dla spółki pod firma S. sp. z o.o. nieograniczonej służebności przesyłu. Zauważył także, iż w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...], brak jest wpisu podmiotu publicznoprawnego jako nabywcy tegoż gruntu pod drogę publiczną na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej. Wojewoda zaznaczył, że wprawdzie - co do zasady - przy nabyciu z mocy prawa własności gruntu nie ma przesądzającego znaczenia treść wpisu w Dziale II księgi wieczystej (wpis prawa własności ma charakter deklaratoryjny), jednakże nawet w takim przypadku musi istnieć dowód (wyraźny przepis prawa, czy dokument - prawomocne orzeczenie sądu, ostateczna decyzja administracyjna, protokół zdawczo-odbiorczy, zaświadczenie), z którego wynika wystąpienie tego rodzaju zdarzenia prawnego w stosunku do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Skoro nie doszło zatem w niniejszej sprawie do skutecznego wydzielenia działki nr [...] (obecnie nr [...] i [...]) z obrębu [...] pod drogę kategorii publicznej i przejścia jej własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego, nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 98 ust. 3 u.g.n. uprawniające organ I. instancji do orzeczenia odszkodowania za przedmiotowy grunt. Nie doszło do zawłaszczenia gruntu na cel publiczny. We wniesionej skardze pełnomocnik M. M. i E. M. zarzucił: 1/. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci: a/. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie materiału dowodowego polegające na: - niewyjaśnieniu, czy skutkiem decyzji z dnia [...].12.1987 r. o zatwierdzeniu podziału było przejście na własność Państwa z mocy prawa działki ew. nr [...] (obejmującej obecnie działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]), - niezbadaniu - przyjmując że działka ew. nr [...] (obejmująca obecnie działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]) ma jednak pod względem prawnym charakter drogi wewnętrznej - jaki jest rzeczywisty charakter tej działki, tj. czy ta działka drogowa jest połączona z inną drogą publiczną, a także czy służy ona wyłącznie mieszkańcom i użytkownikom wybudowanych przy niej nieruchomości, czy również nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, a w konsekwencji, czy należy tejże działce nadać status drogi publicznej, które to uchybienia w konsekwencji doprowadziły do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Organ II. instancji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego; b/. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Organ II. instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji I. instancji odnośnie kwestii zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz odnośnie kwestii ewentualnego ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (tzw. sprawa Bugajnego); c/. art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Organu I. instancji; 2/. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci: a/. art 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy oraz nieustalenie i nieprzyznanie odszkodowania na rzecz Skarżących, tj. przyjęcie przez Organ II. instancji, iż przepis ten ma charakter formalnoprawny, podczas gdy w połączeniu z obowiązującym przepisem przewidującym ustalenie odszkodowania ma on charakter materialnoprawny i stanowi podstawę prawną przyznania odszkodowania w przedmiotowej sprawie; b/. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. błędną subsumpcję do stanu faktycznego niniejszej sprawy i przyjęcie, że do oceny skutków decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy stosować obecnie obowiązujące przesłanki przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznego w związku z jej podziałem, zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami; c/. art. 12 ust 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu tegoż przepisu obowiązującego w dniu [...] grudnia 1987 r. ( zwanej dalej u.g.g.w.n.) poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. do oceny skutków prawnych wydanej w dniu [...] grudnia 1987 r. decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz kwestii przejścia z mocy prawa własności działki ew. nr [...] (obejmującej obecnie działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]) na rzecz Państwa; d/. art. 129 ust 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art 21 ust 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - przy przyjęciu, że działka ew. nr [...] (obejmująca obecnie działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]) ma jednak pod względem prawnym charakter drogi wewnętrznej - poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie oraz nieustalenie i nieprzyznanie odszkodowania na rzecz Skarżących. Wobec przytoczonych zarzutów wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania sądowoadministraconego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W., w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że skarga oparta została na uzasadnionych podstawach. W ocenie Sądu, Organ odwoławczy przedwcześnie i bez właściwego uzasadnienia podzielił stanowisko Prezydenta, że nie było podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 129 ust. 5 u.g.n., jako samodzielnej podstawy prowadzenia postępowania odszkodowawczego za działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], wskazując, że przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy do ustalania odszkodowania. W orzecznictwie Sądów Administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 397/11, LEX nr 1136699 oraz z 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 713/13, LEX nr 1591051). Celnie pełnomocnik Skarżących powołał się na uchwałę NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, w której Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Rozróżnić bowiem należy retrospektywność (nowe przepisy regulują też stany wcześniejsze, ale otwarte, w toku, niezakończone ostatecznie) oraz retroaktywność przepisów (oddziaływanie wsteczne na stany wcześniejsze, lecz zamknięte, czyli zakończone - załatwione) - por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13. Co do zasady, należy zatem zgodzić się z argumentacją skargi, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący, podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu. Artykuł 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może więc stanowić samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Jego zastosowanie wymaga jednak wcześniejszego ustalenia przez Organ, że działka ew. nr [...] (obejmująca obecnie działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]) przeszła w 1987 r. z mocy prawa na własność Państwa. Potwierdzenie tego faktu prowadziłoby do przyjęcia, że skutki decyzji podziałowej z 1987 r. trwają do dziś, a dawnym właścicielom działki nr [...] nie zostało przyznane żadne odszkodowanie. Trzeba także zgodzić się ze Skarżącymi, że Organy rozpatrujące niniejszą sprawę do oceny skutków zdarzenia w postaci wydania decyzji podziałowej zastosowały niewłaściwie przesłanki, wynikające z obecnie obowiązującego przepisu art. 98 u.g.n., zamiast ocenić ten stan na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. u.g.g.w.n. Stosownie do treści art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu tegoż przepisu obowiązującego w dniu [...] grudnia 1987 r. (tj. dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości), grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem, przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (przepis art. 12 u.g.g.w.n. zmienił następnie numerację na art. 10 ust. 5 w jednolitym tekście ustawy, ogłoszonym w dniu 10 kwietnia 1991 r.). Należy zauważyć, że przepis art. 12 (art. 10 ust. 5) u.g.g.w.n. posługuje się pojęciem "ulicy" a nie "drogi publicznej" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05, LEX nr 398461 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2009 r. ,sygn. akt I OSK 349/09, LEX nr 785757). Rozróżniano zatem pojęcia "ulica" oraz "droga publiczna". Wobec tego należy przyjąć, że na gruncie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. jedną z przesłanek koniecznych do przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie jej w wyniku podziału pod budowę ulicy. Z obowiązujących wówczas przepisów nie wynika, by ulica ta musiała zostać zaliczona do którejś z kategorii dróg publicznych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie musiał zaś wytyczać przebiegu ulicy, pod której budowę została wydzielona działka. Taki warunek nie wynikał z treści ust. 1 art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., gdyż mowa jest w nim tylko o tym, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Reasumując, stwierdzić należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział ([...] grudnia 1987 r.) nie było obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg, a zatem nie można przyjmować, że dla zgodności podziału nieruchomości, przewidującego wydzielenie jednej z działek pod drogę czy ulicę, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego konieczne było, aby w planie tym taka droga lub ulica została przewidziana. Trzeba też mieć na względzie, że ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), obowiązująca w dniu wydania tej decyzji nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. W ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym w rozdziale 5, dotyczącym planów miejscowych, ustawodawca zawarł jedynie dość ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego (art. 26 tej ustawy), jak i szczegółowego (art. 27) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei pojęcie inwestycji celu publicznego, wprowadzone zostało dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). Należy zgodzić się ze Skarżącymi, że w praktyce na rzecz podmiotów publicznoprawnych przejmowano nie tylko działki gruntu przeznaczone pod budowę ulic w planie miejscowym, ale również wydzielone do obsługi komunikacyjnej w projekcie podziału. Takie działania były skutkiem m.in. interpretacji uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r. sygn. akt W 13/92, w której stwierdzono, że: "Użyte w przepisie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku, tego podziału". Przejęcie nieruchomości następowało z mocy prawa z chwilą, gdy decyzja administracyjna o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna. Przejęcie własności wydzielonych działek gruntu pod nowe ulice nie było zatem przedmiotem zatwierdzenia decyzją podziałową, bądź przedmiotem orzeczenia sądowego, lecz skutkiem prawnym zatwierdzenia podziału nieruchomości. Ostateczność decyzji administracyjnej o zatwierdzeniu podziału nieruchomości i prawomocność orzeczenia sądowego konkretyzowały moment, w którym następowało przejęcie działki wydzielonej pod ulicę na własność państwa, o którym to przejęciu zdecydował ustawodawca w art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. (tak M. Wolanin, Nacjonalizacja działek drogowych przy podziale nieruchomości, cz. III, Nieruchomości 2008, Nr 12, Legalis). Pas gruntu wydzielony pod budowę ulicy przechodzi na własność gminy z mocy prawa z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca projekt podziału staje się ostateczna. W decyzji tej nie powinno się zamieszczać specjalnego orzeczenia o przejściu własności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 1 września 1993 r., sygn. akt III CZP 84/93, LEX nr 5383 oraz E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, str. 83). Wobec przytoczonego orzecznictwa i poglądów doktryny, które Sąd podziela, Wojewoda [...] w sposób nieuprawniony oceniał skutki decyzji podziałowej poprzez pryzmat przesłanek wynikających z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w kontekście wydzielenia działki ew. nr [...] pod drogę kategorii publicznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05, LEX nr 398461). Trafne są sygnlizujące to wywody skargi. Obowiązkiem organu w pierwszej kolejności było zatem ustalenie, czy decyzja z dnia [...].12.1987 r. o zatwierdzeniu podziału wywołała skutek polegający na przejściu na własność Państwa z mocy prawa działki ew. nr [...] (obejmującej obecnie dziatki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]). Jak trafnie zarzuciła skarga, wymagało to dokonania subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do przepisów prawa, które obowiązywały w dniu wydawania decyzji podziałowej. Ustalenie, że przedmiotowa działka nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Państwa, winno skutkować ustaleniem i przyznaniem odszkodowania za ten grunt, na podstawie art. 129 ust 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trafnie podniesiono w skardze, że Organ nie czynił wnikliwych ustaleń w celu wyjaśnienia, czy skutkiem decyzji z dnia [...].12.1987 r. o zatwierdzeniu podziału było przejście na własność Państwa z mocy prawa działki ew. nr [...] (obejmującej obecnie działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]). Jakkolwiek zostały podjęte działania mające na celu zgromadzenie dokumentów archiwalnych, to Organ nie wystąpił do właściwej instytucji o przesłanie wypisu z obowiązującego w 1987 r. na terenie Miasta W. planu zagospodarowania przestrzennego, tj. Perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1982 r. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 ustawy Prawo budowlane podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Konieczne było zatem przeprowadzenie analizy postanowień tego planu, zarówno części tekstowej, jak i załącznika graficznego (rysunku planu), pod kątem przeznaczenia działki ew. nr [...] pod drogę. Organ nie podjął też dalszych kroków w celu wyjaśnienia, dlaczego w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez Prezydenta Miasta W., jako podmiot władający w stosunku do działek o nr. ew. [...] i [...] z obrębu [...] wpisane jest Miasto W.. Jeśli bowiem grunty nie są państwowe, czy też samorządowe, to wpisywane władającego na podstawie przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – byłoby nieprawidłowe. W razie jednak, gdyby w wyniku przeprowadzonych czynności wyjaśniających, Organ nie potwierdził owego przejścia i przyjąłby, że pod względem prawnym droga ta ma charakter drogi wewnętrznej, winien ustalić jaki jest rzeczywisty charakter tej działki drogowej, czy jest połączona z inną drogą publiczną, a także czy służy ona wyłącznie mieszkańcom i użytkownikom wybudowanych przy niej nieruchomości, czy również nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, co wskazywałoby na zasadność nadania tej działce statusu drogi publicznej. Trafnie podniosła skarga, że wnioski takie płyną z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Jeśli stwierdzono by, że krąg podmiotów korzystających z przedmiotowej drogi jest nieograniczony, to istniałyby wówczas podstawy do ustalenia i przyznania odszkodowania za ten grunt, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarzuty te, nawiązujące do orzecznictwa ETPC, sformułowane zostały już w odwołaniu, Wojewoda nie odniósł się do nich jednak w swej decyzji. Należy nadmienić, że z decyzji podziałowej z [...].12.1987 r. wynika, iż przedmiotowy teren został przeznaczony pod budowę zakładów produkcyjno- usługowych dla Spółdzielni Rzemieślniczej "G.", co mogło świadczyć o dostępności tej drogi dla szerokiej rzeszy odbiorców jej produktów. W ocenie Sądu, trafnie nawiązali też Skarżący do wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga Nr 22531/05, LEX nr 318591), wydanego w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce. Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu przyznał wówczas zadośćuczynienie pieniężne w sprawie, w której odmówiono stronie ustalenia w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi. W ocenie Trybunału, przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ograniczało właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznaczało pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Jak wyjaśniono, drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma, w ocenie Trybunału, nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. W takiej sytuacji właścicielowi pozbawionemu swojego władztwa na rzecz podmiotu publicznego przysługuje stosowne odszkodowanie. W doktrynie podnoszono, że ETPC w powołanym wyroku przesądził, że określone drogi mogą być uznane za drogi publiczne de facto z uwagi na ich funkcję oraz dostępność, niezależnie od formalnego zaklasyfikowania danej drogi jako publicznej bądź wyłącznie wewnętrznej (por. P. Daniel, Odszkodowanie za nieruchomości wydzielone pod drogi wewnętrzne, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2013/6, str. 41). Pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, iż samodzielną podstawą wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą drogę wewnętrzną, spełniającą przesłanki zawarte w wyroku w sprawie Bugajny jest art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym dokonując jego wykładni należy uwzględnić właśnie wytyczne zawarte w przedmiotowym wyroku (tak między innymi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1384/11). Trafny jest zarzut skargi, że ani Prezydent W., ani Wojewoda [...], nie badali stanu faktycznego niniejszej sprawy pod kątem możliwości przysługiwania odszkodowania Skarżącym za nieruchomość stanowiącą drogę wewnętrzną, jeśli ustalono by, że spełniała przesłanki zawarte w wyroku w sprawie Bugajny. Trybunał we wskazanym wyroku, w szczególności wziął pod uwagę ograniczenie możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości zajętych pod drogi (nie mogły być zbyte osobom trzecim). Podkreślił także aspekt polegający na zaakceptowaniu faktu, że tak wydzielone drogi będą przedmiotem publicznego użytku. Zaakcentował także fakt połączenia tak wydzielonych dróg z siecią dróg publicznych. Drogom pełniącym wskazaną funkcję Trybunał przeciwstawił ogrodzone osiedla, do których dostęp publiczny mają jedynie mieszkańcy. Nadto, w odmowie odszkodowania za grunty zajęte pod drogi, w takiej sytuacji, gdy nieograniczony krąg użytkowników ma dostęp do danej drogi, Trybunał upatruje próby uchylania się przez władze od obowiązku budowy i utrzymania odpowiedniego stanu dróg innych niż główne arterie komunikacyjne określone w planie i przerzucania tego obowiązku na jednostki. W tej sytuacji, Trybunał dostrzegał powstanie szkody w odmowie władz administracyjnych wywłaszczenia i wypłaty odszkodowania, zgodnie z obowiązującym prawem krajowym. W tym stanie rzeczy, zważywszy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyeliminował z obrotu prawnego decyzje obu instancji. O uchyleniu ich orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a. - w pkt. 1 sentencji. O kosztach postępowania – w pkt 2 sentencji - orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. W szczególności, w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, czy skutkiem decyzji z dnia [...].12.1987 r. o zatwierdzeniu podziału było przejście na własność Państwa z mocy prawa działki o nr. ew. [...] (obejmującej obecnie działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]). Służyć temu winno dokonanie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do przepisów prawa, które obowiązywały w dniu wydawania decyzji podziałowej. Rozróżnić przy tym należy kwestię ustalenia i wyjaśnienia, czy dawna działka ew. nr [...]przeszła w 1987 r. na rzecz Państwa na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału, od istnienia podstawy do ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. W razie stwierdzenia, że przedmiotowa działka nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Państwa, konsekwencją winno być ustalenie i przyznanie odszkodowania za ten grunt na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W razie zaś stwierdzenia, że działka ew. nr [...] (obejmująca obecnie działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]) ma jednak pod względem prawnym charakter drogi wewnętrznej - mając na uwadze treść wyroku ETPC w sprawie Bugajny - należy ustalić, jaki jest rzeczywisty charakter tej działki, tj. czy jest połączona z drogą publiczną, w jaki sposób (bezpośrednio, pośrednio), a także czy służy ona wyłącznie mieszkańcom i użytkownikom wybudowanych przy niej nieruchomości, czy jest ogólnie dostępna dla nieograniczonej liczby potencjalnych użytkowników, w wyniku czego zachodziłyby przesłanki do nadania jej statusu drogi publicznej, co pozwoliłoby na przyznanie odszkodowania w myśl art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.