IV SA/Wa 2245/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat K. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2012 r., którą orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ administracji wskazał następujące uwarunkowania, które uwzględnił orzekając w sprawie: - pismem z 6 marca 2012 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie prawidłowości usytuowania kiszonki buraczanej na działce rolnej w miejscowości W., której właścicielem jest p. A. M.; w zawiadomieniu podano również termin wizji lokalnej, - decyzją z [...] marca 2012 r. organ umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe; w uzasadnieniu podano, że komisja powołana przez Wójta Gminy przeprowadziła wizję lokalną w gospodarstwie p. A. M. bez udziału pani J. K., która pomimo otrzymanego wezwania nie stawiła się na miejscu przeprowadzonej wizji lokalnej; podczas oględzin stwierdzono, że na gruntach zostały składowane dwie kiszonki z kukurydzy i liści buraczanych usytuowane w odległości 15 i 40 m od gruntów rolnych p. J. K.; kiszonki zostały zabezpieczone przed wyciekiem ścieków pofermentacyjnych - ułożone na grubej folii i przykryte folią na zewnątrz i obciążone oponami; nie stwierdzono wypływających ścieków pofermentacyjnych do gruntów rolnych p. J. K. oraz do rowu melioracyjnego; w toku postępowania nie potwierdziły się zarzuty stawiane przez p. J. K.; postępowanie kończy się umorzeniem gdyż brak jest przepisów prawa, które nakładają obowiązek usytuowania pryzmy kiszonek, wykonanych na własnym gruncie w odległości większej niż 15 czy 40 m od gruntu sąsiada; kiszonka nie jest odpadem ale paszą dla zwierząt; dodatkowo (co ustalono podczas wizji lokalnej) obydwie pryzmy kiszonki zostały ułożone na folii oraz przykryte folią, co praktycznie eliminuje wycieki soków z zakiszonych roślin, - rozpoznając wniesione odwołanie p. J. K. Kolegium dokonało analizy akt sprawy i uznało, że jej zarzuty nie są zasadne; jak wynika z obszernych akt przesłanych przez organ I. instancji zarzuty podnoszone przez p. J. K. od roku 2006 nie zostały potwierdzone w wielu postępowaniach prowadzonych przez Wójta Gminy [...], dotyczących zarzutu negatywnego oddziaływania oraz odprowadzania ścieków pofermentacyjnych z nieruchomości p. A. M., które mogą negatywnie oddziaływać na grunty p. J. K.; organ dokonał oceny zebranego materiału dowodowego, przywołując komentarze i orzecznictwo dotyczące stosowania art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). W skardze p. J. K. wskazała, że wcześniej dochodziło do nielegalnego odprowadzania odcieków z pryzmy kiszonki buraczanej przez jej nieruchomość, za pośrednictwem rowka. Natomiast ustanowiony z urzędu profesjonalny Pełnomocnik – adwokat, zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zlokalizowane na polu sąsiada kiszonki nie są szkodliwe i nie zachodzi negatywne oddziaływanie na glebę skarżącej, w oparciu o opinię dotyczącą badania gleby we wsi W., z 2007 roku, która: - w dniu wydawania decyzji - [...] marca 2012 r. - nie odzwierciedlała rzeczywistego stanu gleby - od jej sporządzenia do dnia wydania decyzji przez wójta upłynęło 5 lat, - została przygotowana w dniu 15 stycznia 2007 r., podczas gdy w treści opisu badania wynika, że data przyjęcia próbek to 22 stycznia 2007 r. co ostatecznie, w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o stan faktyczne, ustalony w sposób nierzetelny i nieodzwierciedlający - na dzień wydania decyzji - stanu faktycznego i skutkowało uznaniem bezpodstawnie i przedwcześnie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe (naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a.). Pełnomocnik wniósł o zwrot kosztów niepłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy Pełnomocnik zwrócił uwagę, że opinię stanowiącą dowód w sprawie sporządzono 5 lat przed wydaniem decyzji a ponadto jest ona niespójna, gdyż dla oceny czy następuje jakaś zmiana należałoby pobrać próbki przy pryźmie oraz porównawczo w pewnej odległości. Powinno się też ustalić, jaki jest stan na dzień wydania decyzji. Stwierdził, że nie jest jasne czy osoba, która utworzyła pryzmę kiszonki prowadzi działalność rolniczą czy też wyłącznie wykorzystuje ją dla celów własnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Podstawowe znaczenie ma kwestia, w jakim trybie było prowadzone postępowanie zakończone wydaniem decyzji przez organ I. instancji - Wójta. Procedura administracyjna nie zna pojęcia prowadzenia postępowania w przedmiocie usytuowania pryzmy kiszonki buraczanej, jak mogłoby to wynikać ze sprawozdania organu odwoławczego z przebiegu sprawy (we wstępnej części uzasadnienia). Postępowanie administracyjne może się toczyć wyłącznie w ramach określonej przepisami prawa materialnego kompetencji danego organu administracji do władczego rozstrzygnięcia określonej sprawy, co dokonywane jest decyzją administracyjną (art. 104 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie, jak wnosić wypada z treści uzasadniania zaskarżonej decyzji, zdaniem organu odwoławczego postępowanie administracyjne było prowadzone w związku z treścią art. 363 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W myśl tej regulacji wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Prawodawca upoważnia więc organ gminy do nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych, gdy działania osoby fizycznej negatywnie oddziaływają na środowisko. Jednocześnie jednak, w myśl art. 362 ust. 1 wskazanej ustawy, określone kompetencje do nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych przyznano tzw. organowi ochrony środowiska, którym może być odpowiednio do przypadku starosta albo marszałek województwa (patrz art. 378 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Zakreślając zakres kompetencji organu ochrony środowiska prawodawca wskazał, że przesłanką jest również negatywne oddziaływanie na środowisko, jednak jego sprawcą musi być, tzw. podmiot korzystający ze środowiska. Podmiotem takim, w myśl art. 3 pkt 20 lit. a i c ustawy – Prawo ochrony środowiska może być również osoba fizyczna, o ile prowadzi ona działalność gospodarczą (jest przedsiębiorcą), czy produkcję rolną lub korzysta ze środowiska w zakresie, w jakim wymaga to pozwolenia. Odrzucając a priori koncepcję, aby racjonalny prawodawca przyznał równolegle dwu organom uprawnienie do orzekania o nałożeniu obowiązku podjęcia działań naprawczych w przypadku negatywnego oddziaływania na środowisko przez osoby fizyczne, konieczne jest ustalenie, jaka jest wzajemna relacja art. 362 i 363. Czy mianowicie art. 363 stanowi w pewnym zakresie – tzn. gdy chodzi o osoby fizyczne, spełniające kryteria wskazane równocześnie w art. 3 pkt 20 lit a i c – lex specialis, w stosunku do art. 362. Oznaczałoby to, że gdy podmiot korzystający ze środowiska jest akurat osobą fizyczną właściwość do zakreślenia w drodze decyzji administracyjnej działań naprawczych miałby organ gminy, co wynikałby z pierwszeństwo stosowania regulacji szczegółowej (zasada lex specialis derogat legi generali). Alternatywą jest uznanie, że art. 363 obejmuje jedynie sytuacje niejęte w art. 362 a więc gdy negatywne oddziaływanie nie ma związku z podmiotem korzystającym ze środowiska, w rozumieniu art. 3 pkt 20 a więc, gdy konkretna osoba fizyczna nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi działalności wskazanej w art. 3 pkt 20 lit. a ani nie korzysta ze środowiska w zakresie, w jakim wymaga to pozwolenia (lit c). Zastosowanie reguł wykładni językowo-logicznej nie daje odpowiedzi, który sposób odkodowania reakcji norm jest właściwy. Należy się odwołać wobec tego do względów innych rodzajów wykładni w tym celowościowej. Względy tej wykładni przemawiają jednoznacznie za przyjęciem, jako trafnej drugiej ze wskazanych interpretacji, gdy chodzi o relacje norm art. 362 i 363. Nie sposób bowiem założyć, aby racjonalny prawodawca zamierzał przypisać organom administracji najniższego szczebla kompetencje do rozstrzygania wszelkich spraw dotyczących ochrony środowiska, które wiąże się z prowadzeniem działań naprawczych przez osoby fizyczne. Trzeba mieć na uwadze, że swoboda działalności gospodarczej umożliwia także takim osobom prowadzanie działalności przemysłowej, czy rolnej nawet o bardzo znacznym zakresie potencjalnego oddziaływania na środowisko. Przypisanie wszystkich tego rodzaju spraw organom gminy nie znajdowałoby żadnego racjonalnego uzasadnienia. Brak także logicznych przesłanek przemawiających za przyjęciem, że gdy korzystanie ze środowiska w warunkach wymagających pozwolenia (a więc według obiektywnych kryteriów przyjętych przez prawodawcę w ramach zakreślenia granic reglamentacji korzystania ze środowiska) dotyczy osób fizycznych, organem właściwy do podjęcia działań naprawczych jest organ gminy, gdy zaś innych podmiotów – właściwy organ ochrony środowiska (starosta albo marszałek województwa). Natomiast logiczne jest przypisanie kompetencji organowi gminy w przypadkach, gdy korzystanie ze środowiska nie dotyczy działalności przemysłowej, produkcji rolnej itp. ani swym zakresem nie obejmuje działań wymagających uzyskania pozwolenia. Prawodawca uchybił więc regałom prawidłowej legislacji nie zakreślając w sposób jasny i czytelny relacji pomiędzy wskazanymi normami, jednak jest możliwe ich precyzyjnie ustalenie, przy zastosowaniu adekwatnych reguł wykładani. W ocenie Sądu uprawniony jest wniosek, że kompetencje zakreślone dla organu gminy, wskazane w art. 363 ustawy – Prawo ochrony środowiska, dotyczą wyłącznie przypadków, gdy osoby fizyczne nie są jednocześnie podmiotami korzystającymi ze środowiska, w myśl art. 3 pkt 20 lit a i c ustawy. Odnosząc powyższą uwagę do realiów rozpoznawanej sprawy wypada wskazać, że organ odwoławczy nie rozważył w istocie kwestii, czy organ I instancji był właściwy w sprawie ewentualnego nałożenia obowiązku realizacji działań naprawczych tzn. czy sprawca domniemanych oddziaływań – osoba fizyczna - nie jest także podmiotem korzystającym ze środowiska, o którym mowa w art. 3 pkt 20 lit a ustawy – Prawo ochrony środowiska, jako osoba prowadząca działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa. Nie sposób tego wykluczyć wobec faktu, że sprawa dotyczy składowania pryzmy kiszonki buraczanej, przy czym obecny na rozprawie profesjonalny pełnomocnik skarżącej nie był w stanie wyjaśnić, czy sąsiad skarżącej - p. A. M. - prowadzi działalność wytwórczą w rolnictwie. Sąd miał na uwadze, że ewentualne ustalenie braku właściwości organu w sprawie powinno prowadzić także do umorzenia postępowania, w myśl art. 105 K.p.a. W danym przypadku nie może natomiast znaleźć zastosowania art. 65 § 1 K.p.a. dotyczący przekazania podań z uwagi, fakt, że postępowanie na podstawie art. 363 jak i 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska może być prowadzone jedynie z urzędu (art. 375 ustawy). Wniosek skarżącej (w rozumieniu art. 241 K.p.a.) może być przekazany wyłącznie w myśl art. 243 K.p.a. Nie można więc wykluczyć, że w rozpoznawanej sprawie w ramach zakresu orzekania (art. 363 ustawy – Prawo ochrony środowiska) umorzenie postępowania przed organem I instancji nie było wadliwe a utrzymanie w mocy tej decyzji było zasadne, z uwagi na brak właściwości organu. W takim przepadku błędne uzasadnienie orzeczenia (wskazanie, że przyczyną umorzenia jest brak przesłanek merytorycznych do wydania decyzji – negatywnego oddziaływania na środowisko pryzmy) należy kwalifikować jako uchybienie przepisom postępowania (art. 107 §. 3 w zw. z art. 8 K.p.a.) i konieczna jest ocena, czy mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo tylko w takim przepadku zasadne jest chylenia przez Sądu zaskarżonego aktu. W danej sytuacji procesowej uchybienie polegające na wskazaniu w uzasadnieniu braku merytorycznych przesłanek do wydania decyzji naprawczej w sytuacji, gdy nie ustalono czy organ w niej procedujący jest właściwy – przy czym brak ustaleń faktycznych przesądzających o właściwości uchybia art. 7, 77 §. 1 i art. 80 w zw. z art. 19 K.p.a. - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomimo bowiem, że orzeczenie w przedmiocie umorzenia postępowania ma zawsze ten sam skutek faktyczny w konkretnej sprawie – postępowanie w danym przedmiocie nie będzie dalej prowadzone, różne mogą być skutki materialne z punktu widzenia możliwości prowadzania w przyszłości postępowań w danej kwestii. Skutek wydania zaskarżonej decyzji uzasadnionej stwierdzeniem, że określony stan faktyczny – składowanie pryzmy buraczanej – nie stanowi negatywnego oddziaływania na środowisko, jest taki, że ten sam ani żaden inny organ administracji nie mógłby prowadzić w przyszłości, bez zmiany istotnych okoliczności sprawy, postępowania, co do negatywnego oddziaływania w związku ze składowaniem kiszonki buraczanej w konkretnym miejscu. Orzeczenia o umorzeniu postępowania, w związku z ustaleniem braku właściwości danego organu w sprawie ma natomiast wyłącznie skutek procesowy. W tym przepadku możliwe będzie prowadzenie przez inny organ właściwy w sprawie - np. starostę albo marszałka województwa, w myśl art. 362 ustawy - Prawo ochrony środowiska - postępowania w przedmiocie negatywnego oddziaływania na środowisko pryzmy kiszonki buraczanej, jeżeli w ocenie tego organu ujawnią się okoliczności uzasadniające jego wszczęcie. Godne podkreślenia jest to, że tego rodzaju okolicznością nie może być sam stosowny wniosek właściciela sąsiedniej nieruchomości, skoro w myśl art. 375 ustawy – Prawo ochrony środowiska postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu. Taka praktyka prowadziłaby do obejścia reguły prowadzania tego rodzaju postępowań administracyjnych w celu ochrony interesu publicznego (danej społeczności lokalne), wyrażonej wykluczaniem przez prawodawcę możliwości żądania wszczęcia postępowania przez zainteresowanych właścicieli sąsiednich nieruchomości. To organ administracji musi z urzędu powziąć konkretne informacje (wyniki kontroli, badania wskazujące na nieprawidłowości lub inne dowody), które wskazują na zasadność wszczęcia postępowania. Wobec powyższych uwarunkowań przedwczesna byłaby ocena przez Sąd prawidłowości konkluzji organu, co do tego, czy składowanie kiszonki buraczanej nie skutkuje negatywnym oddziaływaniem na środowisko. Zajęcie stanowiska w tej kwestii przez Sąd byłoby nieuprawnione do czasu wyjaśnienia, czy organ gminy był właściwy do prowadzenia postępowania w przedmiocie domniemanych negatywnych oddziaływań na środowisko w następstwie działalności p. A. M. Warto jednocześnie odnotować, że o ile trafne są twierdzenia skarżącej, jakoby dochodziło do odprowadzania ścieków na teren jej nieruchomości, to może to potwierdzać dodatkowo tezę, że chodzi o ewentualne oddziaływanie podmiotu korzystającego ze środowiska, w danym przypadku w myśl art. 3 pkt 20 w zw. z lit. c ustawy – Prawo ochrony środowiska. Wprowadzanie bowiem ścieków do ziemi, gdy dotyczy to jednocześnie cudzego gruntu, wykracza poza grancie zwykłego korzystania z wód – patrz art. 37 w zw. z art. 36 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) - a więc wymaga uzyskania pozwolenia wodnorpawnego, w myśl art. 122 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy. Pozwolenie wodnoprawne mieści się z kolei w pojęciu pozwolenia użytego w art. 3 pkt 20 lit. c. w zw. z art. 3 pkt 29 i art. 181 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przemawiałoby to dodatkowo za konstatacją, że organ gminy nie byłby właściwy w tej sprawie (patrz wyżej). Podkreślenia wymaga, że w polskim systemie prawnym, poza przypadkami wskazanymi ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 473 ze zm.), gdzie przewidziano możliwość inicjowania postępowań przez zainteresowane osoby (patrz art. 24 ust. 1 i 7 ustawy), roszczenia związane z ochrona własności w następstwie negatywnych oddziaływań na nieruchomości sąsiednie mogą być dochodzone tylko przed sądami powszechnymi, na drodze cywilnoprawnej, z uwzględnieniem szczególnych reguł zawartych w tytule VI dziale I ustawy – Prawo ochrony środowiska. Środki administracyjne dyscyplinowania podmiotów – co wiąże się z potrzebą angażowania środków publicznych (w tym w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego dla wykazania negatywnego oddziaływania) mogą zaś być uruchamiane wyłącznie w interesie publicznym (patrz wskazana wcześniej zasada prowadzenia postępowań wyłącznie z urzędu). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm..), orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji na podstawie art. 250 powyższej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461) oraz art. 146a pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r., nr 177, poz. 1054 ze zm.). Orzekając ponownie w sprawie organ administracji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.