IV SA/Wa 2247/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego [...] z siedzibą w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją nr [...], z dnia [...] lipca 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], którą odmówiono wydania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji 24 kurników do ściółkowego chowu drobiu - brojlera kurzego, o obsadzie początkowej 61000 szt./kurnik/cykl, łącznej wydajności 1464000 szt./cykl (5856 DJP) oraz 10248000 szt/rok (40992 DJP) w obrębie Fermy Drobiu w miejscowości K., gm. W. w granicach działek ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2012 r. Z. K. wystąpiła do Wójta Gminy W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację w/w przedsięwzięcia, które należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Do wniosku dołączony został raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. pozytywnie zaopiniował przedsięwzięcie i zgłosił środowiskowe uwarunkowania dla jego realizacji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska po uzupełnieniu raportu w zakresie gospodarki wodno ściekowej oraz ochrony wód, postanowieniem znak [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji. W toku postępowania administracyjnego wpłynęły liczne protesty mieszkańców przeciw planowanemu przedsięwzięciu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy W. na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. dopuści Stowarzyszenie Zwykłe [...] do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W dniu [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminy W. wydał decyzję Nr [...] odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozpoznając odwołanie od ww. decyzji stwierdziło, że planowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397), dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, w tym sporządzenie raportu, jest wymagane, a co za tym idzie zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, ze zm.)t zwanej dalej w skrócie ustawą uioś, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Kolegium uznało, że decyzja wydana przez organ pierwszej instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego i z zapewnieniem udziału społeczeństwa, obarczona jest wadami uniemożliwiającymi utrzymanie jej w obrocie prawnym. Kolegium wskazało, że przesłankami wydania decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia mogą być: niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, odmowa uzgodnienia warunków realizacji przez organy uzgadniające, brak zgody inwestora na realizację przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez organ, innym niż zawarty we wniosku, niezgodność z przepisami szczególnymi, wykazany w raporcie oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia negatywny jego wpływ na obszar Natura 2000. Jednocześnie Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie żaden z w/w przypadków nie zachodzi. Organ I instancji w decyzji nie wskazał podstaw prawnych uzasadniających wydanie decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją o charakterze uznaniowym i organ ma obowiązek jej wydania wraz z określeniem warunków realizacji przedsięwzięcia, gdy spełnione są wszystkie wymagane ustawą uioś przesłanki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważa, że w decyzji wydanej przez Wójta Gminy W. brak jest jakichkolwiek odniesień do wyników uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 uioś, ustaleń zawartych w raporcie oraz wyników postępowania z udziałem społeczeństwa, co bezwzględnie uznać należy za naruszenie art. 80 ust. 1 uioś. W tej sytuacji trudno ocenić, jaki wpływ i czy w ogóle, przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko miała na podjęte rozstrzygnięcie. To na Wójcie Gminy W., jako organie właściwym do wydania decyzji środowiskowej, ciąży obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co w konsekwencji obliguje organ, zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 1 uioś, do zawarcia w uzasadnieniu decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego: - informacji o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, - informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78, wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone, - uzasadnienia stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Kolegium, organ I instancji przeprowadzając ocenę oddziaływania nie dokonał weryfikacji raportu i nie wezwał do jego uzupełnienia. W ocenie Kolegium, raport nie odpowiada wymogom art. 66 ust. 1 pkt 5 uioś z uwagi na wskazanie w zbyt lakoniczny sposób alternatywnego wariantu przedsięwzięcia, przez co nie można mu przyznać przymiotu racjonalnego. Ponadto organ I instancji nie wskazał w uzasadnieniu decyzji w jaki sposób zostały wzięte i w jakim zakresie uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie, jak również uzgodnienie RDOŚ i opinia PPIS, co narusza art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b uioś. W decyzji nie wskazano także w jaki sposób uwagi i wnioski złożone w trakcie postępowania przez społeczeństwo zostały wzięte pod uwagę przez organ i w jakim zakresie zostały uwzględnione, co narusza art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a uioś. Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie organu I instancji obarczone jest cechą dowolności, a uzasadnienie decyzji narusza art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Wprawdzie organ I instancji zebrał wymagany w sprawie materiał dowodowy, jednakże z uzasadnienia decyzji wynika, że nie dokonał oceny tego materiału w sposób wyczerpujący i całościowy, nie wskazał faktów na których się oparł i tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ I instancji napisał, że decyzja została przygotowana w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz opinie i uzgodnienia PPIS i RDOŚ, jednak nie wyjaśnił, dlaczego analiza tego materiału doprowadziła do odmiennych niż zawarte w tym materiale konkluzji. Kolegium ostatecznie uznało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów uioś, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa miejscowego, gdyż planowane przedsięwzięcie jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji stanowisko swoje oparł na przesłankach, które nie mogą przesądzić o istocie podjętego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2013 r. wniosło Stowarzyszenie Zwykłe [...]. Skarżące Stowarzyszenie zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie podczas gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący, który pozwala i umożliwia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w C. do wydania merytorycznej decyzji administracyjnej w zakresie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji lub też uchylenia decyzji Wójta Gminy W. i orzeczenia co do istoty sprawy. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wniosło o oddalenie skargi. Uczestniczka postępowania Z. K. przyłączyła się do skargi w zakresie zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 670, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2013 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą uchylono decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2013 r. odmawiającą wydania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji 24 kurników do ściółkowego chowu drobiu - brojlera kurzego, o obsadzie początkowej 61000 szt./kurnik/cykl, łącznej wydajności 1464000 szt./cykl (5856 DJP) oraz 10248000 szt/rok (40992 DJP) w obrębie Fermy Drobiu w miejscowości K., gm. W. w granicach działek ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kontrolując legalność wydanego rozstrzygnięcia, w pierwszym rzędzie należy wskazać, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 k.p.a. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji winno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z zapisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Jak wynika z Komentarza aktualizowanego do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego Andrzeja Wróbla opublikowanego LEX/el., 2013, w zapisie tym chodzi o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05. LEK nr 198333). Nadal podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej będzie niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy "zakres postępowania wyjaśniającego", czyli "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wykazał, co nie może budzić wątpliwości, że organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Wykazał również braki postępowania wyjaśniającego w postaci braków raportu w zakresie prawidłowego przedstawienia wariantu alternatywnego w stosunku do zaproponowanego przez wnioskodawcę. Na postępowanie wyjaśniające nie składa się tylko zebranie materiału dowodowego ale również jego rozpatrzenie i przeprowadzenie oceny dowodów. Organ odwoławczy wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie został przez organ I instancji rozpatrzony i oceniony pod kątek spełnienia przesłanek wynikających z przepisów materialnych regulujących wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia zawartych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zatem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy musi być oceniony jako mający istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Dokonanie całościowej oceny materiału dowodowego dopiero na etapie postępowania odwoławczego i wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. naruszałoby określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i oceniane jest jako rażące naruszenie prawa (wyr. NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w zaskarżonej decyzji wskazało również, jakie okoliczności organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien wziąć pod uwagę. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.