IV SA/Wa 2249/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Protokolant Danuta Gorzelak - Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2007 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. Sp. z o.o. od decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] kwietnia 2006 r. ustalającej wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w obrębie H. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] o pow. 3047 m2 na kwotę 13.657,50 zł. Organ I instancji uznał, że w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy I. z dnia [...] lutego 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz.[) przeznaczenie działki ew. nr [...] zostało zmienione z terenu leśnego na teren projektowanej zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej jednorodzinnej na działkach leśnych oraz drogi gminnej, co spowodowało wzrost jej wartości określonej w operacie szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego o kwotę 45.525,00 zł. Dotychczasowy właściciel, firma P. sp. z o.o. w dniu 16 września 2005 r. dokonał sprzedaży podmiotowej działki, jednorazowa opłata w tej sytuacji wynosi 30 % od wzrostu wartości. W odwołaniu od tej decyzji firma P." sp. z o.o. zwana dalej skarżącą, zarzuciła stronniczość, nierzetelność wyceny biegłego i niezgodność z Konstytucją RP. Podniosła, iż poprzez uiszczenie podatku VAT poniosła przy sprzedaży straty, opinia biegłego nie odnosi się do kwestii czy dla skarżącej jako płatnika podatku VAT wartość nieruchomości wzrasta czy pomniejsza się o kwotę tego podatku,, operat szacunkowy przyjmuje wzrost wartości nieruchomości w wyniku powstania możliwości zabudowy na podstawie zmiany plany zagospodarowania przestrzennego, pomijając iż możliwość zabudowy istniała już wcześniej na mocy zarządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1992 r. Wycena jest nierzetelna przy wyborze nieruchomości porównywalnych, wyliczeniach i wyciąganych wnioskach Łączne obciążenie skarżącego wynosi 71% co jest niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. W konkluzji wniosła o uchylenie decyzji w całości i zwrot kosztów postępowania. Zajmując stanowisko w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację organu I instancji. Dodatkowo stwierdziło, przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy I. z dnia [...] lutego 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...]) dla przedmiotowego terenu obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. ( Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] ) zgodnie z którym w/w nieruchomość gruntowa stanowiła teren leśny bez prawa zabudowy, przeznaczenie części gruntów leśnych na cele nieleśne mogło nastąpić jedynie po pozbawieniu ich charakteru ochronnego przez Ministra Środowiska, wyrażeniu zgody przez Wojewodę na przeznaczenie nieleśne, a następnie dokonanie zmiany przeznaczenia w trybie obowiązujących przepisów o planowaniu przestrzennym, oraz częściowo teren przeznaczony pod poszerzenie istniejącej drogi. Kwota podatku VAT została doliczona do ustalonej między stronami ceny gruntu i w całości pokryta przez nabywców. Co więcej, uiszczenie podatku VAT nie wpływa na obiektywną wartość stanowiącej przedmiot zbycia nieruchomości gruntowej, określaną wyłącznie w odniesieniu do jej przeznaczenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw o których mowa w ust. 1 i 2 może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości, spory w sprawach o których mowa w art. 36 ust. 1-3 i ust. 5 rozstrzygają- w myśl art. 37 ust. 10 cyt. ustawy sądy powszechne. Wydanie przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa zarządzenia nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r. stanowiło jedynie pierwszy etap procedury zmierzającej do uzyskania przez ten grunt możliwości zabudowy, która mogłaby znaleźć potwierdzenie w drodze zmiany ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania. Zmiana taka nastąpiła dopiero z dniem wejścia w życie w/w uchwały Rady Gminy I. Kolegium nie jest powołane do oceny zgodności art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z Konstytucją. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż operat jest prawidłowy i wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy jednakże mając na uwadze zasadę zawartą w art. 77 § 1 kpa pouczył skarżącą o możliwości powołania na jego koszt kolejnego biegłego, z której to skarżąca firma nie skorzystała. W obszernej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o lasach, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o podatku od towarów i usług oraz Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu podniosła, iż możliwość zabudowy działki istniała zawsze, choć pod reżimem poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego wymagała wykonania dodatkowych czynności administracyjnych. Oznaczenie terenu symbolem MN określało tę działkę jako warunkowo budowlaną. Po wydaniu przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa zarządzenia nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r. dalsze kroki ku zabudowie były tylko formalnością i zależały jedynie od chęci inwestycyjnych właściciela. Wyliczenie przez biegłego wartości rynkowej nieruchomości jako wynik danych sprzedaży obiektów podobnych przez osoby fizyczne jest niepoprawne ze względu na konieczność odprowadzenia podatku VAT-wartość rynkowa to cena możliwa do osiągnięcia przy sprzedaży przez osobę fizyczna pomniejszona o kwotę podatku VAT. Spadek wartości nieruchomości jest oczywisty i nastąpił w wyniku wprowadzenia zmian w planie miejscowego zagospodarowania przestrzennego z dnia 6 lutego 2003 r., gdy dotychczasowe zwolnienie z podatku VAT na podst. art. 43 ust. 1 pkt 9 ustawy o podatku od towarów i usług ( dla działek leśnych ) przekształciło się w obowiązek uiszczenia tego podatku ( dla działek przeznaczonych pod zabudowę ). Działka leśna stała się budowlaną, pomimo, iż jej charakter użytkowy faktycznie nie uległ zmianie. Nadto skarżącemu nasuwa się wątpliwość co do zgodności art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2, przyjęte przez ustawodawcę wzorce są niezróżnicowane dla poszczególnych grup obywateli i mogą być interpretowane bardzo niekorzystnie dla spółki. Operatowi skarżąca zarzuca naruszenie art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do nierzetelności zebranych dowodów, interpretacji prawa, wyciągania wniosków, sporządzonych wyliczeń i wyjaśnień poprzez pominięcie wartości użytkowej i materialnej zarządzenia Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych Leśnictwa znoszącego ochronny charakter lasów, wadliwe przedstawienie stanu prawnego wycenianej nieruchomości i zobowiązań sprzedającego względem Skarbu Państwa w postaci podatku od towaru i usług oraz brakiem odniesienia co do wpływu tego podatku na proces cenotwórczy oraz wykorzystanie do celów wyliczeń metody korygowania ceny średniej. Ponadto organ nie zastosował się do zasady określonej w art. 77 kpa, opinia rzeczoznawcy winna zostać przesłana stronie a wskazanie skarżącemu, iż skuteczne kwestionowanie wyceny może nastąpić jedynie w formie kolejnej opinii biegłego na koszt Spółki stoi w rażącej sprzeczności z art. 128 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. 80 poz. 717 ze zm.), w którym ustawodawca wskazał, że jeżeli z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość to pobiera się jednorazową opłatę ustaloną w tym planie określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości tej nieruchomości. A zatem do zastosowania tego przepisu niezbędne jest kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: -uchwalenie planu miejscowego lub jego zmiana, -wzrost wartości nieruchomości -zbycie nieruchomości . Wymierzenie opłaty planistycznej jest obligatoryjne a nie uznaniowe, a sposób wyliczenia ściśle wskazany przez prawo. Jest świadczeniem publicznoprawnym, wiążącym się z przysporzeniem majątkowym właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, dokonanym wskutek uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 cyt. ustawy wzrost wartości nieruchomości ustala się na dzień jej zbycia i stanowi on różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W myśl ust 3 i 4 tegoż artykułu opłata o której mowa, może być nałożona w terminie 5 lat od dnia nabycia mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania lub jego zmiany. Art. 37 ust. 11 ustawy stanowi, że zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości ustalają przepisy o gospodarce nieruchomościami-ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. nr 46 poz. 543 ze. zm. ). Te ostatnie w dziale IV stanowią, że wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 152). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego albo mieszanego (art. 152 § 2 ), przy czym podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej polega na przyjęciu do porównań z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu i dla którego znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że kwestią niesporną jest zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku której zmienione zostało przeznaczenie przedmiotowej działki, oraz, że nastąpiło jej zbycie. Wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego, który jest dowodem w sprawie. W rozpatrywanej sprawie wycenę przeprowadzono w oparciu o podejście porównawcze, metody korygowania ceny średniej. Zastosowanie powyższej metody jest zgodne z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm. ). Analizą objęto rynek lokalny nieruchomości położonych w Gminie I., które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane były zarówno ceny transakcyjne jak i warunki zawarcia transakcji oraz ceny tych nieruchomości. Do porównania przyjęto działki o małej powierzchni z ew. dopuszczeniem zabudowy w przyszłości. Jak wynika z przeprowadzonej analizy wartość przedmiotowej nieruchomości, która przed uchwaleniem w/w planu przewidziana była jako obszar B4RL/MN- teren leśny bez prawa zabudowy, przeznaczenie części gruntów leśnych na cele nieleśne będzie możliwe jedynie po pozbawieniu ich charakteru leśnego przez Ministra Środowiska, wyrażeniu zgody przez Wojewodę na przeznaczenie nieleśne a następnie dokonanie zmiany przeznaczenia w trybie obowiązujących przepisów o planowaniu przestrzennym, północno-wschodni narożnik położony na obszarze oznaczonym symbolem 4 KUL stanowiącym teren przeznaczony pod poszerzenie ulicy-drogę gminną ( lokalną, willową ) o szerokości w liniach rozgraniczających 10,0 m oraz o szerokości jezdni 5,0 m ,wynosiła 467.990,00 zł a po zmianie planu, który przewiduje, że nieruchomość stanowi tereny na obszarze oznaczonym A 6-MNRL stanowiącym teren zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej jednorodzinnej na działkach leśnych z możliwością adaptacji ( modernizacji ), wymiany istniejącej zabudowy i realizacji nowej zabudowy oraz częściowo pod ulicę [...] -drogi dojazdowej gminnej-częściowo istniejącej ( symbol 4 KLg ), wynosi 513.515,00 zł. Przyrost wartości wyniósł zatem 45,525,00 zł. W ocenie Sądu operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami a organy dokonały jego oceny sprawdzając przesłanki na których biegły oparł konkluzje i skontrolowały prawidłowość tego rozumowania. Odniosły się do ustaleń zawartych w operacie i w ocenie Sądu prawidłowo nie stwierdziły nieścisłości, uchybień czy błędów. Przyjęcie przez rzeczoznawcę do wyceny nieruchomości opisanych w operacie, w sytuacji zastosowania podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej nie ma negatywnego dla skarżącej wpływu na cenę. Jak wynika z operatu, biegła uwzględniła także fakt pozbawienia przedmiotowej nieruchomości charakteru lasu ochronnego zarządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1992 r. Skarżący został prawidłowo powiadomiony o wszczęciu postępowania, zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem, nie skorzystał z możliwości przedstawienia własnej wyceny przedmiotowej działki. Całkowicie chybiony jest także zarzut dotyczący podatku od towarów i usług, uiszczonego przez kupujących nieruchomość skarżącej i w tym zakresie Sąd uznał stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji za trafne. Z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika wprost, iż zamiarem ustawodawcy było nadanie przedmiotowej opłacie statusu podatku, tym bardziej, że opłata o której mowa, nie ma jednoznacznie charakteru fiskalnego, cechy doktrynalnie uznawanej za cechę wyrażającą istotę podatku. A zatem opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia ( zmiany ) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo cech upodabniających ją do podatku cechują różnice. Gdyby ustawodawca chciał nadać w/w opłacie status podatku czy też innej należności niepodatkowej, uczyniłby to wprost lub przynajmniej zobowiązałby do stosowania w tych sprawach Ordynacji podatkowej. Tak więc należy wskazać, iż kwestia obowiązku uiszczenia podatku VAT jest w niniejszej sprawie bez znaczenia. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej o niekonstytucyjności art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu przestrzennym z art. 2 Konstytucji RP, w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2. Nie znalazł także podstaw by zwrócić się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, co sugerowała w skardze skarżąca firma. Reasumując powyższe rozważania w ocenie Sądu zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym( Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ), orzekł jak w sentencji.