IV SA/Wa 225/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron, asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi B. W. i H. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku rozpatrzenia odwołania H. i B. małż. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] września 1976 r. o przejęciu za rentę z urzędu na własność państwa gospodarstwa rolnego o pow. 5,67 ha, położonego we wsi P., stanowiącego własność R. W., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji, po ponownym rozpoznaniu wniosku H. i B. małż W. w wyniku uchylenia do ponownego rozpoznania decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r. zaskarżonej przez w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu za rentę, z urzędu, na własność Państwa oznaczonej wyżej nieruchomości, uznał, iż nie jest właściwy do orzekania w tego typu sprawach. W uzasadnieniu wskazał, iż kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy J. wydana została w oparciu o przepisy art. 9 ust. 2 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne ( Dz. U. nr 21, poz. 118 ), który to przepis nie wskazywał organu wyższego stopnia nad naczelnikiem gminy i utracił moc z dniem 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. nr 11, poz. 79 ). Instytucja przejęcia gospodarstwa rolnego na własność państwa z urzędu odpowiadająca w swej istocie celowi art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., została zawarta w art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z dniem 27 maja 1990 r. weszła w życie ustawa z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. nr 32, poz. 191 )zgodnie z którą kompetencje terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczegółowej przejęły organy nowo utworzonych gmin lub organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. nr 34, poz. 198 ze zm. ) sprawy z zakresu w/w przepisu przeszły do właściwości organów gminy jako zadania zlecone. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. nr 122, poz. 593 ze zm. ) organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ponieważ brak jest przepisów regulujących w sposób szczególny kwestie kompetencji, organem właściwym w niniejszej sprawie jest nie Wojewoda [...] a właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. W złożonym odwołaniu H. i B. małż. W., zwani dalej skarżącymi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania przez Wojewodę [...], podnieśli zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego i tak: art. 7 kpa., art. 105 § 1 kpa., oraz, jak określili, innych przepisów kpa a także błędne twierdzenia w zakresie obowiązywania ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z obowiązywaniem art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, a w szczególności uchylenie jedynie ust. 2 art. 9 w/w ustawy. Podnieśli, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji nie zastosował się do decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r .uchylającej pierwotną decyzję w niniejszej sprawie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego a jedynie umorzył postępowanie w sprawie nie przekazując jej do rozpoznania organowi właściwemu. Nadto dodali, iż od 3 lat czekają na załatwienie ich wniosku i nie zgadzają się na umorzenie postępowania gdyż nie jest ono bezprzedmiotowe a w sprawie ma zastosowanie jedynie przepis art. 156 kpa Zajmując stanowisko w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podzielił zarzutów skarżących. Podniósł, iż postępowanie staje się bezprzedmiotowe m.in. wtedy jeżeli jest prowadzone przez niewłaściwy organ. Przytaczając argumentację organu I instancji w przedmiocie zmiany obowiązujących w sprawie przepisów podkreślił, iż nie ulega wątpliwości, że w dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...] obowiązywał art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, zgodnie z którym organy te były i nadal są organami wyższego stopnia w sprawach należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego m.in. organów gminy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wobec przejęcia przez obowiązujące przepisy właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów wyższego stopnia od decyzji wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego przy jednoczesnej kompetencji wojewody w tym zakresie tylko w przypadku istnienia wyraźnej podstawy ustawowej- w myśl art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1998 r. o administracji rządowej województw ( Dz. U. nr 22, poz., 268 ) wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa tylko wtedy, gdy ustawy szczególne tak stanowią- należy stwierdzić, iż z powodu braku przepisu wskazującego na wojewodę, organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżących jest terytorialnie właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Dodatkowo powołał się na orzecznictwo Naczelnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przytaczając sygnatury stosownych orzeczeń. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponawiając swoje dotychczasowe argumenty podnieśli dodatkowo, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył treść art. 65 kpa albowiem uznając się niewłaściwym winien przekazać sprawę do rozpoznania organowi właściwemu a nie umarzać postępowanie. Wskutek zaniechania niezwłocznego załatwienia sprawy w myśl art. 35 i art. 36 kpa skarżący ponieśli poważną szkodę a zajmowanie dwóch różnych stanowisk w zakresie właściwości rzeczowej przez ten sam organ w krótkim czasie wydaje się niewłaściwe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Właściwość to prawna zdolność organu administracji do podejmowania czynności w zakresie procesu administracyjnego, w tym i realizowania szczegółowych kompetencji do rozstrzygania spraw w drodze stosowania odpowiednich norm prawa materialnego. Jest to upoważnienie i zobowiązanie organu administracji publicznej do załatwienia w drodze decyzji administracyjnej określonej sprawy administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonej osoby. Stosownie do treści art. 19 kpa organy administracji państwowej są obowiązane z urzędu badać swoją właściwość rzeczową, miejscową i instancyjną. Zaniechanie tego obowiązku oraz wynikłe stąd naruszenie przepisów o właściwości pociąga za sobą nieważność wydanych w takim postępowaniu rozstrzygnięć ( art. 156 § 1 pkt 1 kpa ). Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie. Toczy się ono według art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego przed organem wyższego stopnia a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze- przed tymi organami. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej najpierw ustala się organ na który przeszła właściwość z przekształconego organu, a następnie, na podstawie art. 17 kpa, określa się organ wyższego stopnia ( zob. postanowienie NSA z 9 grudnia 1998 r., I SA 94/98- LEX nr 44658; wyrok NSA z 21 sierpnia 1998 r., IV SA 498/98- LEX nr 45687 ). Przy wszczęciu postępowania na żądanie strony organ bada swoją właściwość i w sytuacji, gdy w wyniku wadliwej oceny swojej właściwości organ wszczął postępowanie, to jest zobowiązany wówczas je umorzyć w myśl art. 105 § 1 kpa. Niniejsza sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] września 1976 r. wydanej na podstawie art. 9 ust. 2 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę spłaty pieniężne ( Dz. U. nr 21, poz. 110 ze zm. ). Powyższa ustawa straciła moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin ( Dz. U. nr 32, poz. 140 ). Ta ostatnia ustawa została z kolei uchylona ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, ta zaś została zastąpiona ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Powołane akty prawne i inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają do właściwości jakich organów należy obecnie omawiana kategoria spraw. Dlatego też w tym zakresie należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy, zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ) a z uwagi na brak przepisów odrębnie ustalających kompetencje organu wyższego stopnia, uznać, na podstawie art. 17 pkt 1 kpa, że organem tym jest samorządowe kolegium odwoławcze. Reasumując powyższe rozważania Sąd stanął na stanowisku, iż organ administracji słusznie umorzył wszczęte na wniosek skarżących postępowanie w myśl art. 105 § 1. Decyzja ta nie rozstrzyga merytorycznie sprawy a jedynie zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji ani tym bardziej, pozostawione do jego uznania-organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Należy zauważyć, iż w tej sytuacji organ wydaje decyzje podczas gdy przekazanie sprawy do rozpoznania organowi właściwemu zgodnie z art. 65 § 1 kpa następuje w drodze postanowienia. Zgodnie z w/w ustaleniami organ powinien obecnie przekazać wniosek skarżących do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu które jest organem właściwym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.