IV SA/Wa 2251/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 2251/07 Uzasadnienie W dniu 20 marca 2007 r. wpłynął do Urzędu Miasta W. wniosek P. sp. z o. o. w W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] róg ul. [...] w [...] w W. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Prezydent W. po rozpatrzeniu powyższego wniosku ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W pkt 2.1 powyższej decyzji wskazano, że w ramach projektu budowlanego należy dążyć do uzyskania ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", zgodnie z którym przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Podkreślono jednocześnie, że warunek ten spełniać będą zasady rozwiązań urbanistycznych i architektonicznych wynikające z przeprowadzonej analizy obszaru stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., którą dokonano na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". W powyższej analizie określono m. in. wysokość budynku i elewacji frontowej do 12,5 m, szerokość elewacji frontowej do 21 m z zastrzeżeniem, iż powinna ona zapewniać zgodność usytuowania budynku z przepisami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W analizie określono także powierzchnię biologicznie czynną co najmniej 30%, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 0,46. Organ podniósł, że sprawy dotyczące przesłaniania, miejsc postojowych, odległości budynku od granic nieruchomości sąsiednich oraz inne kwestie związane ze szczegółowym usytuowaniem planowanej inwestycji rozstrzygnięte zostaną na etapie pozwolenia na budowę w oparciu o wyżej wskazane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł A. G. zarzucając jej, że narusza ona jego interes prawny. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na istotę i ogólne zasady postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Organ podniósł, że przedmiotowa inwestycja nie jest sprzeczna z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u. p. z. p. zostały spełnione. Zaznaczono również, iż decyzja o warunkach zabudowy stosownie do art. 63 ust. 2 u. p. z. p. nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu drugiej instancji wniósł A. G. Skarżący zarzucił, że w zaskarżonej decyzji błędnie określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 rozporządzenia) oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). Zdaniem skarżącego ustalony przez organ w pkt 5 analizy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wynoszący ok. 0,34 jest nieprawidłowy, ponieważ ustalono go jako średnią biorąc pod uwagę tylko dwie działki: o najwyższym wskaźniku (0,54) i wskaźniku najniższym (0,16). Skutkiem tego nie ustalono wskaźnika, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z tym przepisem, ponieważ nie wzięto pod uwagę wskaźnika dla każdej z działek znajdujących się w analizowanym obszarze. Podobnie, w ocenie skarżącego, błędnie ustalono szerokość elewacji frontowej planowanego budynku do 21 m, ponieważ § 6 ust. 1 rozporządzenia przewiduje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, a - jak wskazano w analizie - średnia ta wynosi 10 m. Zdaniem skarżącego błędnie, niezgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia, organ określił maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku jako 12, 5 m. Organ powinien wziąć średnią wynikającą z wysokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym, a poza tym z analizy nie wynika, na jakiej podstawie określono tą średnią jako 10,5 m. Skarżący wskazał, iż powyższe uchybienia nie zostały zweryfikowane w postępowaniu odwoławczym, przy czym organ odwoławczy nie zastosował się do wymogów wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k. p. a. Podniesiono ponadto, że zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego teren objęty wnioskiem jest strefą miejską z przewagą zabudowy jednorodzinnej o maksymalnej wysokości budynku 12 m przy zachowaniu powierzchni biologicznie czynnej w przedziale 40-60% powierzchni nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, ponieważ zarówno wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, jak i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono na podstawie odpowiednio § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz 7 ust. 4 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.". Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] róg ul. [...] w [...] w W. Dla obszaru przedmiotowej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 59 ust. 1 u. p. z. p., zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u. p. z. p., a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u. p. z. p., o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Istotny w rozpoznawanej sprawie jest warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p., który określany jest jako "zasada dobrego sąsiedztwa". Tak sformułowana zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów) - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. organ pierwszej instancji zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Jak wynika zarówno z części graficznej (załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji - mapy sytuacyjno-wysokościowej z oznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji), jak i z części tekstowej analizy, w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (MN). Znajdują się tam jednakże również dwa obszary o zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej (łącznie trzy budynki), w tym jeden obszar położony w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji (dwa budynki). Zarzuty skarżącego skoncentrowały się na nieprawidłowym, jego zdaniem, ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 rozporządzenia) oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). W związku z tym podnieść należy, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Analiza wskazuje, że wskaźnik ten w granicach obszaru analizowanego wynosi od ok. 0,16 do ok. 0,54, przy czym działki są zabudowane nie tylko budynkami mieszkalnymi, ale także budynkami gospodarczymi i garażowymi. Średni wskaźnik dla działek zabudowanych wynosi ok. 0,34. Organ ustalił natomiast w decyzji wskaźnik 0,46, do czego miał podstawę prawną w ust. 2 § 5 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Skoro więc w analizie wskazano średni wskaźnik, a także uzasadniono, dlaczego ustalony został wskaźnik wyższy od średniego, to postępowaniu organu nie można zarzucić, że jest niezgodne z przepisami prawa. Podobnie rzecz ma się z szerokością elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Stosownie do ust. 1 tego paragrafu szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jak ustalono w analizie, szerokość elewacji frontowych w budynkach znajdujących się na analizowanym obszarze jest zróżnicowana - od 5 m do 28 m, zaś średnia wynosi 10 m. Jest to średnia szerokość elewacji pojedynczego budynku, jednak - jak wynika z mapy -znaczna część budynków znajduje się w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej. W takiej sytuacji szerokość elewacji szeregu budynków jest większa od średniej szerokości w obszarze analizowanym. Ponadto, jak wspomniano wyżej, na badanym obszarze znajdują się trzy budynki wielorodzinne, których szerokość elewacji wynosi 20 m, 23 m i 28 m. Podkreślić należy, że - stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia -dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W świetle powyższych rozważań ustalenie więc dla planowanego budynku szerokości elewacji frontowej do 21 m nie narusza prawa. Jeżeli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, o której mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to podnieść należy, iż zgodnie z tym przepisem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie podano, iż wysokość budynków w analizowanym obszarze wynosi od 6 m do ok. 14 m, a średnia wysokość to ok. 10,5 m. Biorąc pod uwagę to, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego budynku znajdują się dwa budynki wielorodzinne o wysokości wyższej niż średnia budynków na obszarze analizowanym dopuszczalne było, w świetle § 7 ust. 4 rozporządzenia, wyznaczenie maksymalnej wysokości planowanego budynku większej niż średnia, a mniejszej niż maksymalna wysokość budynków na analizowanym obszarze. Określone przez organ w zaskarżonej decyzji parametry planowanego budynku nie naruszają wynikającej z art. 61 ust. 1 u. p. z. p. zasady dobrego sąsiedztwa. Kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o której mowa w pkt 1 powyższego artykułu oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. W związku z tym, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego budynku znajdują się dwa budynki wielorodzinne, których gabaryty znacznie odbiegają od dominującej na tym terenie zabudowy jednorodzinnej dopuszczalne było skorzystanie przez organ z możliwości, jakie przewidują § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia odpowiednio w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wykładnia systemowa przepisów dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym i jego zabudowy. Pamiętać bowiem należy, iż celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, nie zaś zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Odnośnie zarzutu skarżącego, iż organ odwoławczy nie zastosował się do wymogów wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k. p. a. podnieść należy, że organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie odwoławcze uznając, że decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa. Poza tym wskazać należy, że w odwołaniu skarżący podniósł jedynie ogólny zarzut, że decyzja narusza jego interes prawny, toteż nie sposób było konkretnie odnieść się do tak ogólnie sformułowanego zarzutu. W zakończeniu stwierdzić jedynie należy, że Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. uchwalone uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 roku stosownie do art. 9 ust. 5 u. p. z. p. nie jest aktem prawa miejscowego i nie stanowi podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).