IV SA/Wa 2253/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skarg Z. W. i T. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków stanu działki oddala skargi Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr 1 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania Z. W. i T. W., utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], orzekającą o odmowie przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków stanu działki nr [...], położonej w obrębie M., gmina Z., sprzed zmiany z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział [...] w S. z dnia [...] sierpnia 2014 r., sygn. akt [...], przysądzającym własność niezabudowanej nieruchomości, położonej w obrębie M., gmina Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], na rzecz K. L., Starosta Powiatowy w S., po wprowadzeniu zmiany w rejestrze gruntów przesłał zawiadomienie do T. W. i Z. W. (określanych dalej jako skarżący), jako osób, których ta zmiana dotyczy. W dniu [...] listopada 2015 r. T. W., a w dniu [...] listopada 2015 r. Z. W., wystąpili do Starosty S. z wnioskiem kwestionującym dokonane zmiany w ewidencji gruntów. Starosta S., decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] odmówił przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków stanu przedmiotowej działki. W wyniku rozpatrzenia odwołań skarżących, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w powołanej wyżej decyzji, wskazał, że podstawą ujawnienia w rejestrze ewidencji gruntów własności K. L., w odniesieniu do wskazanej działki, był prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział [...] w S. z dnia [...] sierpnia 2014 r., sygn. akt [...]. Powołując się na art. 23 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2101, ze zm.) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1990, ze zm.) w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organ wskazał, że aktualizacja danych, dokonana została z urzędu, w trybie czynności materialno-technicznej. Organ, odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie, scharakteryzował ewidencję, jako zbiór danych, mających znamiona wpisów deklaratoryjnych, a nie konstytutywnych, odzwierciedlających stan prawny, zaistniały m.in. na podstawie wyroków sądów cywilnych, tak jak w rozpatrywanej sprawie. Postępowanie ewidencyjne jest postępowaniem rejestrowym, wtórnym wobec wyniku innych postępowań, dotyczących prawa własności. W dacie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość ujawniona w operacie ewidencji, powinno w pierwszej kolejności dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu, w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Dalej organ zaznaczył, że w przedmiotowym postępowaniu skarżący nie przedłożyli żadnych dokumentów, mogących być podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W związku z powyższymi uwarunkowaniami prawnymi oraz powołanym wyrokiem, organ uznał, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości, ujawniony w rejestrze ewidencji gruntów i budynków, został wprowadzony, na podstawie właściwego dokumentu, tj. prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział [...] w S., przesądzającego własność nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] w miejscowości M., gmina Z., na rzecz nowego właściciela. Postanowienie takie uzasadniało wpis w zakresie podmiotowym. Kwestia sporu, dotycząca własności powinna być rozstrzygnięcia w drodze postępowania przez sądem powszechnym. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. W. oraz Z. W.. W skardze, wywiedzionej dnia [...] stycznia 2016 r., Z. W. wywodził, że trwają postępowania, dotyczące "nielegalnego i bezprawnego przywłaszczenia" części gospodarstwa rolnego. Skarżący opisał działania komornika, zajęcie rachunku bankowego, kwestionując podstawy tych działań. Zażądał przywrócenia własności przedmiotowej działki oraz fizycznego przywrócenia jej infrastruktury. Do skargi dołączona została m.in. kopia postanowienia z dnia [...] października 2015 r., sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w S., Wydział [...] z dnia [...] października 2015 r., odrzucającego zażalenie na postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 2014 r. W skardze, wniesionej dnia [...] stycznia 2016 r., przez T. W. skarżąca powtórzyła te same argumenty, co w skardze Z. W.. Wskazała, że trwają postępowania, dotyczące "nielegalnego i bezprawnego przywłaszczenia" części gospodarstwa rolnego. Skarżąca opisała bezprawne jej zdaniem działania, które skutkowały przejęciem własności oraz powołała inne działania, w szczególności zalanie działki i inne szkody. Zażądała przywrócenia własności przedmiotowej działki oraz jej infrastruktury. Do skargi dołączona została m.in. kopia postanowienia z dnia [...] października 2015 r., sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w S., Wydział [...] z dnia [...] października 2015 r., odrzucającego zażalenie na postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] sierpnia 2014 r. W odpowiedzi na skargi, organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Przeprowadzona w niniejszym postępowaniu sądowym kontrola wydanych w sprawie decyzji organu I i II instancji wykazała, że przy ich wydawaniu organy nie naruszyły przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego w stopniu skutkującym ich uchyleniem. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629, ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy - rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034, zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 2 ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach i innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Analiza art. 24 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego prowadzi do wniosku, że dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czyli właścicieli nieruchomości (lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania). Zgodnie z art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie : a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Jak wynika natomiast z treści art. 24 ust. 2c Prawa geodezyjnego i kartograficznego odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Sama ustawa, choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie reguluje szczegółowo trybu i zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Zasady dokonywania wpisów w ewidencji, wprowadzania zmian i aktualizacji ewidencji określa wydane - na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy - ww. rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia, obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dgstępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, należy do zadań własnych starosty - jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z istoty ewidencji jako urzędowego zbioru danych na temat gruntów, budynków i lokali wynika, że może ona spełniać swe funkcje tylko przy założeniu aktualności danych ewidencyjnych (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1434/08; wyrok WSA w Lublinie z 21 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 327/10; dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). W myśl § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych. Do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio § 35 i § 36 Z powyższych regulacji wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji, odzwierciedlającym aktualny stan prawny danej nieruchomości. Rejestruje ona stan prawny zaistniały uprzednio, ale w żadnym wypadku stanu prawnego nie tworzy. Nie rozstrzyga także sporów o prawa do gruntów, ani żadnych kwestii spornych związanych z ustaleniem tytułu własności. Stąd też, poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji, nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny, wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1004/11, dostępny na stronie internetowej, CBOSA). Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma więc charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów, określających zmiany danych ewidencyjnych. Zauważyć również trzeba, że usankcjonowany przez ustawodawcę w cytowanym wyżej art. 24 ust. 2b ustawy, pogląd o dwojakim trybie wprowadzania zmian ewidencyjnych - który wszedł w życie z dniem 12 lipca 2014 r. - już wcześniej był powszechnie przyjmowany w orzecznictwie. Dowodzi tego np. wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 119/08, w którym wskazano, że: wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany (podobnie w wyroku NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 343/10, dostępny na ww. stronie CBOSA). Z kolei na wniosek może być przeprowadzone przed organem ewidencji gruntów i budynków jedynie postępowanie aktualizacyjne, wprowadzające do ewidencji zmiany objęte nowym zdarzeniem prawnym, powstałym już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych. Ewidencja gruntów nie może również przesądzać o własności nieruchomości (prawie użytkowania wieczystego) i w tym zakresie, zgodnie z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, należy w pierwszej kolejności uwzględniać wpisy ujawnione w dziale drugim księgi wieczystej. Rękojmia ta nie obejmuje danych, zawartych w dziale pierwszym księgi, dotyczącym opisu nieruchomości (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.). Księgi wieczyste stanowią rejestr publiczny a wpisy dotyczące oznaczenia właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości zawarte w ewidencji nie mogą podważać domniemania prawdziwości danych, zawartych w dziale drugim księgi wieczystej. Podsumowując należy stwierdzić, że organ podatkowy - przy wymiarze podatku od nieruchomości (podatku rolnego i leśnego) związany jest zawartymi w ewidencji gruntów i budynków informacjami o klasyfikacji gruntów lub budynków i danych tych nie może korygować w toku prowadzonego postępowania podatkowego, bez stosownej zmiany zapisów ewidencyjnych w odrębnym trybie. Aby podważyć treść zapisów ujętych w ewidencji, zainteresowany podmiot powinien uruchomić stosowny tryb ich korekty, powołując się na to, że wpis w ewidencji gruntów odbiega od stanu rzeczywistego (tak NSA w wyroku z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2086/17, CBOSA). Spory o własność należą do kategorii spraw cywilnych do rozpoznania których zgodnie z art. 2 § 1 z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r" poz. 1360). K.p.c. powołane są sądy powszechne i ich rozstrzygnięcia nie można poszukiwać na drodze postępowania administracyjnego, przy okazji dochodzenia zmian w operacie ewidencji. Ta bowiem zgodnie z art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - jak wyżej wskazano - stanowi jedynie zbiór informacji o gruntach i budynkach, niezbędnych dla realizacji polityki fiskalnej Państwa, zadań związanych z planowaniem przestrzennym, ochroną środowiska itp., służąc tym samym innym celom niż ochrona własności. Wpis w ewidencji gruntów nie rozstrzyga prawa własności. Źródłem rozstrzygnięcia w tym zakresie są wyroki sądów powszechnych lub akty notarialne. Wobec tego, że w sprawie istniała podstawa do dokonania wpisu, w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział [...] w S. z dnia [...] sierpnia 2014 r., sygn. akt [...], przysądzającym własność niezabudowanej nieruchomości, położonej w obrębie M., gmina Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], na rzecz K. L., a skarżący nie przedstawili innych dokumentów, Starosta S. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], prawidłowo orzekł o odmowie przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków stanu działki nr [...], położonej w obrębie M., gmina Z., sprzed zmiany z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. Sąd podkreśla jednocześnie, że nie ocenia zasadności przejścia prawa własności działki, bowiem nie leży to w jego kognicji. Sąd w ramach postępowania sądowego, zakończonego uzasadnianym wyrokiem, mógł jedynie ocenić, czy istnieje dokument do wprowadzenia żądanej przez skarżących zmiany w ewidencji. Z wymienionych przyczyn, Sąd uznał, że skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), podlegały one oddaleniu.