IV SA/Wa 2256/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2014 r. sprawy ze skargi W.M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, w [...], w związku z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił orzeczenie Starosty [...] z [...] marca 2013 r. w przedmiocie udzielenia p. A. M., zwanemu dalej "Inwestorem". pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie dwóch stawów ziemnych oraz likwidację sączków drenarskich na działkach o nr ew. [...] i [...] w Z., w części dotyczącej zakazu zmiany rzędnej terenu w sąsiedztwie stawów (uchylenie pkt. I.6., II.6 i IV.4). Dopuszczono jednocześnie wykorzystanie urobku wybranego z czaszy projektowanych stawów do wyrównania nierówności (zagłębień) w granicach działek o nr ew. [...] i [...] oraz do podwyższenia terenu wokół czaszy stawów, zakreślając warunki kształtowania tych czaszy i grobli oraz wskazując, że niewykorzystany grunt zostanie zagospodarowany w ramach gospodarstwa rolnego inwestora do celów własnych. W pozostałej części decyzję Starosty [...] utrzymano w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano przyczyny, dla których uchylono decyzje organu I. instancji w określonych punktach, przywołując następujące uwarunkowania: - odwołanie złożył Inwestor, wnosząc o usunięcie z formuły pozwolenia zapisów dotyczących braku zgody na zmianę rzędnych terenu w sąsiedztwie projektowanych stawów oraz o ustalenie, że rzędne terenu w sąsiedztwie stawów mają być zgodni z opisanymi w opracowanym operacie wodnoprawnym; podniósł on: "decyzja nie mówi, na podstawie jakich rzeczywistych przesłanek merytorycznych zakazano w niej zmiany rzędnych terenu w sąsiedztwie stawów"; podobnie zastrzeżenia Burmistrza [...], odnośnie podtapiania gruntów sąsiednich, zdaniem wnoszącego odwołanie nie miały żadnych podstaw merytorycznych i prawnych, co w uzasadnieniu swojej decyzji podnosił Starosta [...]; brak zgody na zmianę ukształtowania terenu wokół stawów, uniemożliwia wykopanie stawów, co wynika z ukształtowania terenu, który jest niski, podmokły i błotnisty, - na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej organ odwoławczy ustalił, że podstawowy kierunek powierzchniowego spływu wód w rejonie objętym inwestycją i jej sąsiedztwie układa się po linii północny wschód - południowy zachód, układając się w obszarze dolinowego spływu usytuowanego w obszarze działek nr ew. [...] i [...], - teren ogródków działkowych, o którym mowa w piśmie Burmistrza [...], posiada rzędne wysokościowe na granicy działek (171,20 - 171,50 m.n.p.m.) tj. o minimum 0,5 m wyższe niż rzędna terenu projektowana wokół obiektu stawowego; przedmiotowe tereny dzieli pas gruntów rolnych o szerokości ponad 100 m., - podniesienie rzędnych gruntu od strony północnej (przekrój A-A) stawu nr [...] (przy aktualnych rzędnych 170,40 - 170,20 m.n.p.m.) może po krawędzi wyznaczonej linią nasypu, spowodować zmianę kierunku spływu wód w stronę działki nr ew. [...] - powyższe było powodem utrzymania rzędnych terenu wzdłuż brzegu północno zachodniego stawu nr [...] od strony północnej na dotychczasowych rzędnych, - powyższe nie wyklucza możliwości wykonania wzdłuż tego brzegu tzw. drogi technologicznej, którą po zakończeniu inwestycji należy rozplantować, a teren przywrócić do stanu pierwotnego, - w ramach niwelacji terenu, po wykonaniu inwestycji, wszystkie nasypy (teren) wokół obiektu stawowego powinny być ukształtowane ze spadkiem w kierunku czaszy, - wykonanie inwestycji, zgodnie z warunkami decyzji, nie spowoduje zmiany naturalnych warunków powierzchniowego spływu wód w obszarze jej lokalizacji, zarówno w zakresie kierunków spływu wód, jak i wielkości spływu (teren pozostaje, jako obszar zielony o współczynniku spływu wód niezmienionym w stosunku do dotychczasowego). W skardze na tę decyzję, p. W. M. wskazał: - pozwolenie wodnoprawne dotyczy wykonania dwóch jam bez odpływu wody na gruntach, które sąsiadują bezpośrednio z należącymi do Skarżącego; powierzchnia tych jam wynosi 0,9230 ha.; w trakcie wykonania jam zostanie wydobyty grunt - około 16 000 m3; Skarżący wnosił w biurze Starostwa ustnie zastrzeżenia co do skutków nie właściwego zagospodarowania wydobytego gruntu, oraz o wskazanie w decyzji, gdzie takie ilości gruntu z wykopów trafią; inne działki sąsiada także graniczą z gruntami Skarżącego, - organ I. instancji w swej decyzji zabronił wykorzystania gruntów do podwyższenia terenu wokół jam zaś odwoławczy na to zezwolił – dopuszczono wykorzystanie gruntu z wykopu do podwyższenia, terenu wokół jam, a pozostały grunt Inwestor ma wykorzystać we własnym zakresie (tak zapisano w decyzjach); gdy takie ilości (16 000 m3) gruntu zostanie wywiezione na inne działki graniczące z działkami Skarżącego i zostanie rozłożony warstwą grubości jednego metra to zajmie powierzchnię 1,6 ha, a jak warstwą o wysokości 0,5 m to zajmie powierzchnię 3,2 ha; nie widomo, w jaki sposób będą spływały wody powierzchniowe; będą więc zakłócenia stosunków wodnych na gruntach sąsiednich i ewidentne naruszenie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), - dlatego w pozwoleniu należy precyzyjne wskazać, gdzie Inwestor ma składować wydobyty grunt i w jaki sposób zostanie wykorzystany tak, ażeby nie zostały naruszone stosunki wodne zagwarantowane ustawą - Prawo wodne, - niedorzecznością decyzji organów obu instancji jest wskazanie, że napełnienie wykopanych jam nastąpi przez wody roztopowe jak i opadowe a maksymalny poziom wody ma być na wysokości 169,70 m n.p.m.; organ odwoławczy wskazuje bowiem w decyzji, że poziom terenu będzie ukształtowany na wysokości 170,50-170,40 oraz 170,70 m.n.p.m., a więc poziom wody poniżej terenu ma być w granicach od 1,0 - 0,7 m poniżej; wykopane jamy nie mają zapewnionego kontrolowanego odpływu nadmiaru wód; napełnienie tych jam wodami roztopowymi jak i opadowymi będzie się odbywać w sposób niekontrolowany, ponad poziom planowany, do poziomu terenu, a następnie podtopią przyległe tereny; taki stan będzie trwał, aż nadmiar wody wyparuje, o ile będą dogodne warunki, - w takim stanie faktycznym wydanie decyzji przez organy obu instancji stanowi naruszenie przepisów prawa wodnego w zakresie zakłócenia stosunków wodnych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W dodatkowych pismach procesowych (k. 35-36 i k. 59-63) Inwestor wnosił o oddalenie skargi oraz przytaczał argumenty za tym, że zarzuty są nietrafne. Na rozprawie Skarżący oświadczył, że nie był w ogóle powiadomiony o fakcie złożenia odwołania przez Inwestora. Przedłożył dokumentację fotograficzną wywodząc, że już obecnie na jego gruntach, przyległych do należących do Inwestora, stagnuje woda. Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Jednocześnie ocena zasadności zarzutów sformułowanych w skardze byłoby przedwczesne. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W rozpoznawanej sprawie udzielono pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych - przedsięwzięć związanych z realizacją dwu stawów, w myśl art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo wodne. Wobec treści art. 18 ust. 2 pkt 2 wskazanej ustawy, pojęcie budowy obejmuje także rozbudowę, przebudowę, rozbiórkę lub likwidację urządzeń wodnych – stąd pozwoleniem objęto też likwidację szeregu sączków sieci melioracyjnej. Realizacja zakładanych przedsięwzięć, co jest bezsporne, ma prowadzić do zmiany stosunków wodnych na gruncie Inwestora – tu polepszenie warunków ich wykorzystania. W świetle art. 128 ust. 1 pkt 7a i 8 ustawy - Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne ma m.in. określać niezbędne obowiązki, gdy chodzi o wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki wykonywania tego pozwolenia wodnoprawnego oraz niezbędne przedsięwzięcia ograniczające negatywne oddziaływanie na środowisko. W razie, gdy pozwolenie dotyczy przebudowy sytemu urządzeń służących kształtowaniu właściwych stosunków wodnych na gruntach, obowiązkiem organu administracji jest ustalenie, czy proponowane przez wnioskodawcę rozwiązania są właściwe tzn. wystarczające dla osiągnięcia zamierzonego celu, jakim jest w danym przypadku ukształtowanie właściwych stosunków wodnych po zrealizowaniu inwestycji – stawów. W toku postępowania wnioskujący o uzyskanie pozwolenia jest obowiązany do przedłożenia specjalistycznej dokumentacji – operatu wodnego (art. 131 ust. 2 pkt 1 i art. 132 ustawy - Prawo wodne). Przedmiotem postępowania nie jest jednak zatwierdzenia owej dokumentacji, lecz - z wykorzystaniem zawartych w niej informacji, po ich zweryfikowaniu - określenie, jakie działania organ uznał za dopuszczalne i na jakich warunkach. Tak zakreślony przedmiot postępowania przesądza, jakie kwestie mogą mieć istotne znaczenie w jego toku. Art. 126 ustawy - Prawo wodne zawiera wprawdzie zamknięty katalog przesłanek odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. Nie zwalnia to jednak organu administracji z obowiązku określenia adekwatnych do stanu faktycznego warunków wydania pozwolenia, gdy brak przesłanek dla odmowy – także w kontekście właściwego określenia warunków wskazanych w art. 128 pkt 7a i 8 ustawy - Prawo wodne. W rozpoznawanej sprawie organ I. instancji ocenił, że z punktu widzenia kwestii ochrony właściwych stosunków wodnych nie jest zasadnym dopuszczenie do podwyższenia terenu. Stanowiska tego nie podzielił organ odwoławczy, wywodząc że w świetle dokumentacji specjalistycznej – operatu wodnoprawnego - w pewnych zakresie przewidywane jest podwyższenie terenów przyległych do stawu. Jednocześnie, jak wynika z akt administracyjnych, na podstawie których orzekał organ odwoławczy - brak bowiem podstaw do przyjęcia, aby organ ten przekazał Sądowi nie pełne akta, w stosunku do tych, jakimi wówczas dysponował -dokumentacja przekazana przez organ I. instancji nie zawierała dowodów, aby uczestnicy postępowania – w tym Skarżący - zostali skutecznie powiadomieni o wniesieniu środków odwoławczych, gdzie domagano się odstąpienia od zakazu podwyższenia rzędnych terenu. Wprawdzie w piśmie przewodnim organu I. instancji z 3 kwietnia 2013 r. wskazano, że zostało ono przesłane do widomości stron postępowania, jednak nie złączono na to dowodów – zwrotnych potwierdzeń odbioru (w myśl art. 46 § 1 K.p.a.). Także organ odwoławczy nie powiadomił stron o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, choć trwało ono stosunkowo długo (vide pismo inwestora z 5 czerwca 2013 r. z prośbą o wskazanie terminu załatwienia sprawy). W trakcie postępowania Inwestor przedkładał również dodatkowe dokumenty i wyjaśnienia na piśmie (por. pismo z 19 czerwca 2013 r. z kopią mapy). Przed wydaniem ostatecznej decyzji organ nie wskazał stronom, że mogą zapoznać się z aktami sprawy i zająć stanowisko, czym uchybiono treści art. 10 § 1 in fine K.p.a. Jednocześnie wskazane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści skargi Strona postępowania sformułowała szereg zarzutów, które są związane z meritum rozstrzygnięcia – dotyczą bowiem domniemanych niekorzystnych zmian stosunków wodnych dla gruntów sąsiednich, wobec modyfikacji warunków pozwolenia (umożliwienie zmiany rzędnych terenu). Wobec braku możliwości wniesienia uwag w toku postępowania przez zainteresowanych (stronę inną niż Inwestor), nie można uznać, jakoby pewne istotne kwestie były szczegółowo analizowane. Znalazłoby to bowiem odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia. Doszło więc do uchybienia treści art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 11 i 8 K.p.a. Nie sposób uznać, aby kwestie ewentualnych niekorzystnych dla gruntów przyległych zmian stosunków wodnych, spowodowanych realizacją znacznych rozmiarów czasz stawów oraz ewentualnym rozplantowaniem pewnej objętości ziemi zostały szczegółowo rozważane. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano enigmatycznie, że nie dojdzie do zmiany kierunków migracji wody, bez sprecyzowania, przy jakich zakładanych ewentualnych zmianach poziomów powierzchni gruntów sformułowano takie wnioski (w tym, jaka ilość ziemi i w których miejscach zostałaby rozplantowana poza czaszami). O braku negatywnych konsekwencji dla gruntów sąsiednich nie może przesądzać także sama okoliczność, że w operacie wodnoprawnym przewidywano określone ukształtowanie czasz zbiorników. Organ nie wskazał, z którego fragmentu operatu wywiódł wniosek, że przy określonych kształtach i rozległości czaszy nie nastąpi niekorzystna zmiana stosunków wodnych dla gruntów przyległych. Samo ich ukształtowanie ze spadkiem w kierunku do zwierciadła wody w stawach nie przesądza, o tym, że określone urządzenie wodne (stawy otoczone czaszami o znacznej rozległości) nie spowodują zachwiania stosunków wodnych np. jako przeszkoda dla swobodnej migracji wód przez działki Inwestora (o ile taka ma obecnie miejsce). Ponadto operat, o ile zawiera stosowne analizy i wnioski w tym zakresie, także podlega ocenie organu orzekającego w sprawie. Dodatkowo, dopuszczając decyzją odwoławcza wykorzystywanie reszty ziemi z wykopów, w ramach gospodarstwa rolnego inwestora, organ także nie przeprowadził szacunku, jaka potencjalnie objętość urobku pozostanie Inwestorowi po zrealizowaniu czasz oraz jakie może mieć skutki jego rozplantowanie z perspektywy gruntów przyległych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rozplantowanie reszty ziemi nastąpi także z zachowaniem spadku w kierunku stawów. Warunku tego nie zawarto natomiast w pozwoleniu wodnoprawnym modyfikując jego sentencję decyzja reformatoryjną. Nie jest więc jasne czy zdaniem organu jego zachowanie jest niezbędne z perspektywy zakreślenia w pozwoleniu warunków wskazanych w art. 128 pkt 7a i 8 ustawy - Prawo wodne. Jednocześnie jest notoryjnie wiadome, że podnoszenie rzędnych określonych fragmentów terenów, gdzie występują stagnacje wody, prowadzi z reguły do pogorszenia sytuacji na gruntach przyległych na skutek naturalnej migracji wody na tereny najniżej położone. Jedynie w pewnych przypadkach, wobec szczególnego ukształtowania terenów przyległych czy realizacji urządzeń zapobiegających szkodom (np. udrożnienie odwodnienia), sytuacja taka nie będzie mieć miejsca. Okoliczności faktyczne w tym zakresie wymagają jednak z reguły wyjaśnienia. Obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia sformułowanych wniosków dotyczy w szczególności sytuacji, gdy organ odwoławczy, odmiennie ocenia zasadniczo analogiczny materiał dowodowy (jedyne uzupełnienie inwestora – pismo z 19 czerwca 2013 r. z kopią mapy) – tu w kontekście warunku zmiany rzędnych gruntu. Należy podkreślić, że ocena, czy wskazane uchybienie w zakresie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, co skutkowało brakiem właściwego wyjaśnienia sprawy (nie pełne uzasadnienie zaskarżonego aktu), miało w istocie wpływ na wynik sprawy (a nie wyłącznie "mogło mieć"), wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia, kwestii, co do meritum - czy w następstwie realizacji praw z pozwolenia wodnoprawnego dojdzie do niedopuszczalnego oddziaływania na nieruchomości skarżącego. Pełna jednak ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo np. wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10, 1717/10, 261/11 - dostępne w CBOSA). Ze wskazanych wyżej przyczyn Sąd nie mógł wziąć pod uwagę szerokich wyjaśnień zawartych w szeregu pism procesowych inwestora. W kwestiach tych zająć musi wpierw stanowisko organ administracji, właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Organ ten odniesie się także do zarzutu skarżącego, skierowanego do orzeczeń organów obu instancji, co do kwestii ustalenia wiążących warunków odnośnie poziomu zwierciadła wody w stawach bez zapewnienia technicznych środków ich realizacji, oraz znaczenia ewentualnego nie dochowania tego warunku w kontekście niekorzystnych zmian stosunków wodnych dla gruntów sąsiednich. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu.