IV SA/Wa 2256/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność załącznika nr 1 do uchwały , Dział IV pn. "Kierunki zagospodarowania", Rozdział 3. pn. "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowani a oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy", Podrozdział: - 3.2.2.pn. "Tereny wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej- WW"; - 3.2.3.pn. "Tereny wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej i letniskowej – WW- L"; - 3.2.5.pn. " Tereny wielofunkcyjnych usług, przemysłu, składowania – P"; - 3.2.7.pn. "Tereny produkcji rolniczej z przewagą gleb dobrych ( klasa III) - R1; - 3.2.8 pn. "Tereny produkcji rolniczej z przewagą gleb słabych ( klasy IV-V) – R2, w zakresie, w jakim dopuszcza on do realizacji nowej zabudowy i rozbudowy istniejących obiektów w ramach ww. jednostek terenowych, usytuowanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Rada Gminy w S. [...] kwietnia 2014 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) oraz art. 12 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wojewoda [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 15 i art. 10 ust. 2 pkt 2 i pkt 11 u.p.z.p. w związku z art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145, późn. zm.), poprzez wyznaczenie terenów przeznaczonych pod zabudowę na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dawniej obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią). Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej ustaleń: I. załącznika nr 1 do uchwały. Dział IV pn. "Kierunki zagospodarowania", Rozdział 3. pn. "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy Podrozdział: 3.2.2. pn. " Tereny wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej — WW"; 3.23. pn. " Tereny wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej i letniskowej - WW-L 3.2.5. pn. " Tereny wielofunkcyjnych usług, przemysłu, składowania -P"; 3.2.7. pn. "Tereny produkcji rolniczej z przewagą gleb dobrych (klasa III) - R1; 3.2.8. pn. "Tereny produkcji rolniczej z przewagą gleb słabych (klasy IV- V)-R2, usytuowanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; II. załącznika nr 2 stanowiącego rysunek studium, w odniesieniu do obszarów oznaczonych symbolami: WW; WW-L; P; R1 i R2, w części leżącej w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; Opcjonalnie wniósł o stwierdzenie nieważności: III. załącznika nr 1 do uchwały, Dział IV pn. "Kierunki zagospodarowania", Rozdział 3. pn. "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy Podrozdział: 3.2.2. pn. " Tereny wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej - WW"; 3.2.3. pn. " Tereny wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej i letniskowej - WW-L "; 3.2.5. pn. " Tereny wielofunkcyjnych usług, przemysłu, składowania — P"; 3.2.7. pn. " Tereny produkcji rolniczej z przewagą gleb dobrych (klasa III) - R1; 3.2.8. pn. " Tereny produkcji rolniczej z przewagą gleb słabych (klasy IV-V)- R2, w zakresie, w jakim dopuszcza on do realizacji nowej zabudowy i rozbudowy istniejących obiektów w ramach ww. jednostek terenowych, usytuowanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszone zostały zasady sporządzania studium, w ten sposób, iż skutkuje to, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego. Podał, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], sporządził "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej, Etap II- rzeka [...]", zwanego dalej "studium dla rzeki [...]" oraz "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej, Etap II - rzeka [...]" określanego w dalszej części uzasadnienia jako "studium dla rzeki [...]". Stosownie do dyspozycji art. 14 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Biorąc pod uwagę fakt, iż do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały mapa zagrożenia powodziowego nie została sporządzona to ww. studium ochrony przeciwpowodziowej zachowywało swą moc obowiązującą, a więc Rada Gminy w S. podejmując zaskarżoną uchwałę zobligowana była do uwzględnienia jego ustaleń. Odnosząc się do możliwości realizacji zabudowy podał, że: - przed nowelizacją przepisów Prawa wodnego (przed 18 marca 2011 r.), na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią zagadnienia budowy regulował art. 82 ust. 2 ustawy Prawa wodnego, z którego jednoznacznie wynikało, że na takich obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych, sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk, zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem lub odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z ich infrastrukturą; po nowelizacji przepisów Prawa wodnego (z dniem 18 marca 2011 r.), na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, reguluje art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, z którego jednoznacznie wynika, że na takich obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych; sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. Możliwość odstępstwa od ww. zakazów, przed 18 marca 2011 r., regulowały przepisy art. 82 ust. 3 Prawa wodnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.), a po 18 marca 2011 r. regulują przepisy art. 88l ust. 2 Prawa wodnego (Dz. U. z 2011 r. Nr 32, poz. 159). Analiza powyższych zapisów Prawa wodnego, zarówno przed, jak i po nowelizacji ustawy, prowadzą do wniosku - na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, obecnie zaś na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy. Wyjątkiem od tej reguły było i jest uzyskiwanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na etapie projektowania inwestycji. Tymczasem na rysunku uchwalonego studium, zawierającym kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalono granice obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (dawniej - obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią), w ramach, których jednocześnie wyznaczono tereny oznaczone symbolami: WW stanowiących tereny wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej; WW-L stanowiących tereny wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej i letniskowej; P stanowiących tereny wielofunkcyjnych usług, przemysłu, składowania; R1 stanowiących tereny produkcji rolniczej z przewagą gleb dobrych (klasa HI), R2 stanowiących tereny produkcji rolniczej z przewagą gleb słabych (klasy IV-VI), w obrębie, których dopuszcza się realizację nowej zabudowy oraz rozbudowę zabudowy już istniejącej, podczas gdy zgodnie z przepisami Prawa wodnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, co do zasady, istnieje zakaz zabudowy. Po dokonaniu szczegółowej analizy ustaleń studium dla wskazanych powyżej terenów, znajdujących się w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, w szczególności zaś dokonanej analizy porównawczej uwarunkowań z kierunkami rozwoju przestrzennego organ nadzoru organ nadzoru stwierdził, że w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, część terenów nie jest w ogóle zabudowana, bądź też znajdują się co prawda w obrębie działek częściowo zabudowanych, przy czym zabudowa ta zlokalizowana jest poza granicami obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Tymczasem możliwość realizacji różnych form zabudowy wynika z ustaleń zawartych w załączniku nr 1 do uchwały, Dział IV pn. "Kierunki zagospodarowania", Rozdział 3. pn. "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy": Podrozdział 3.2.2. pn. "Tereny wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej - WW", str. 62; Podrozdział 3.2.3. pn. "Tereny wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej i letniskowej - WW-L", str. 62 i 63; Podrozdział 3.2.5. pn. "Tereny wielofunkcyjnych usług, przemysłu, składowania – P", str. 63; Podrozdział 3.2.7. pn. "Tereny produkcji rolniczej z przewagą gleb dobrych (klasa III) – R1", str. 63 i 64; Podrozdział 3.2.8. pn. "Tereny produkcji rolniczej z przewagą gleb słabych (klasy IV - V) - R2", str. 64. Skarżący podniósł, że skoro wolą ustawodawcy jest ochrona obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, to nie może pozostać bez ingerencji organu nadzoru fakt, iż właśnie na takich obszarach wyznacza się tereny pod zabudowę. Podkreślił, że z ustaleń zawartych w załączniku nr 1 do uchwały, Dział IV pn. "Kierunki zagospodarowania", Rozdział 4. pn. "Kierunki oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody i uzdrowisk Podrozdział 4.4 pn. "Obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych" wskazano, że "Na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują zakazy i ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych". Skoro zatem w części tekstowej studium przewidziano, że dla obszarów szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują zakazy i ograniczenia wynikające z przepisów Prawa wodnego, to niedopuszczalne jest przeznaczenie terenów pod różne formy zabudowy. Ponadto w studium (w ramach tego samego podrozdziału 4.4) wprowadzono ograniczenia w zabudowie, które jednak dotyczą jedynie terenów narażonych na występowanie okresowych podtopień, podmokłych i bezodpływowych, w brzmieniu: "Polityka przestrzenna w odniesieniu do terenów narażonych na występowanie okresowych podtopień, podmokłych oraz bezodpływowych polegać będzie na: - wykluczeniu terenów przeznaczonych do zainwestowania na terenach podmokłych i zagrożonych okresowymi podtopieniami oraz na obszarach depresyjnych-podmakających, bezodpływowych; - utrzymaniu przyrodniczej funkcji terenów łąk i pastwisk; - zwiększenie retencji wód poprzez budowę zbiorników retencyjnych. W ocenie organu nadzoru uznać należy, że ustalenia studium, w zakresie ochrony przed powodzią, są sprzeczne z ustawą Prawo wodne, bowiem nie realizują dyspozycji konkretnej normy tej ustawy, o której mowa w art. 88l, w związku z art. 10 ust. 2 pkt 11 ustawy u.p.z.p., przy czym, nie ma znaczenia okoliczność uzgodnienia projektu studium przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. W obecnym stanie prawnym brak jest bowiem przesłanek, by można było uznać, iż "pozytywne" uzgodnienie projektu studium, mogło zostać uznane za podstawę wprowadzenia do studium kwestionowanych ustaleń. Należy bowiem przyjąć, że spełnienie ustawowego wymogu dokonania stosownych uzgodnień nie może mieć tylko charakteru formalnego, ale musi polegać na merytorycznym sprawdzeniu rozwiązań przyjętych w projekcie studium przez organ specjalistyczny w zakresie jego kompetencji określonych w stosownych przepisach. W konsekwencji również na etapie badania legalności podejmowanej uchwały w przedmiocie studium weryfikacji merytorycznej podlegają orzeczenia organów uzgadniających. Zatem pomimo pozytywnego uzgodnienia projektu studium z właściwym organem (wyrażonego w postanowieniu Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] września 2013 r., znak: [...]), ustalenia studium, dopuszczające do zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, przez co naruszają ustawową zasadę tworzenia studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Rada Gminy S. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podniosła, że o ile prawidłowo Wojewoda [...] wskazał, że na wyznaczonym na rysunku Studium obszarze szczególnego zagrożenia powodzią zostały oznaczone tereny symbolami "WW", "WW-L", "P", "R1" oraz "R2", o tyle zarzut jakoby Studium przeznaczało te tereny pod zabudowę w sposób naruszający dyspozycje Prawa wodnego oraz u.p.z.p. jest chybiony. Skarżąca Gmina podała, że studium nie ma mocy prawa powszechnie obowiązującego. Studium nie tworzy bowiem konkretnych uprawnień czy też ograniczeń dla podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obrębie prac studialnych. Jego funkcją jest jedynie koordynacja ustaleń miejscowych gminy, ponieważ studium zawiera wyłącznie wytyczne do planowania miejscowego dostosowanego do potrzeb danej gminy. To w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują wyłącznie podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, ujęte kierunkowo, czyli nie "docelowo". Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy, ale wskazując tego rodzaju funkcję terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy. Zaskarżone Studium w sposób precyzyjny określa zarówno tereny o różnej funkcji, jak też wyznacza obszary szczególnego zagrożenia powodzią, na których realizacja określonych w tym Studium funkcji na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbywać się będzie mogła z uwzględnieniem zakazów i ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych (w tym wynikających z Prawa wodnego). Nie sposób jest zatem uznać aby tak sporządzone Studium naruszało dyspozycje art. 88l Prawa wodnego, w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Gmina argumentowała, że określenie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią terenów o różnej funkcji (również zabudowy) nie stoi w sprzeczności z zakazem wynikającym z Prawa wodnego w postaci wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych. Zakaz ten nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, albowiem po pierwsze nie dotyczy każdej zabudowy lecz tylko takiej, która utrudnia ochronę przed powodzią lub zwiększa zagrożenia powodziowe oraz związana jest z budową innych obiektów budowlanych, po drugie zaś zakaz ten może zostać uchylony na podstawie decyzji administracyjnej, o czym wprost stanowi art. 88l ust. 2 Prawa wodnego. Sam zatem fakt występowania na terenie gminy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, nie oznacza jeszcze, że Rada Gminy nie może próbować realizować zasady władztwa planistycznego na takich terenach poprzez określenie warunków zabudowy co do tych obszarów, jak np. rzędne terenu, powierzchnię zabudowy czy też minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, jak również nieprzekraczalne linie zabudowy. Istotnym jest przy tym, aby gmina na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczyła precyzyjnie i zgodnie z przywołanymi zapisami studium obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Taki zapis nie wyklucza jednoczesnego określenia funkcji zabudowy dla danych obszarów. W takiej sytuacji zapis musi być jednak zredagowany precyzyjnie, tak żeby wynikało z niego jednoznacznie, że dopuszcza się realizację określonej funkcji, ale pod warunkiem uzyskania zgody w formie decyzji na podstawie art. 88l ust. 2 ustawy. Dalej Gmina wywodziła, iż w studium nie ustalono lokalizacji obiektów budowlanych. O ostatecznym rozmieszczeniu obiektów budowlanych na terenach zabudowy rozstrzygną ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W Studium wskazano jedynie, że obiekty budowlane należy lokalizować zgodnie z przepisami ogólnymi. W załączonych rysunkach pokazano zakres terenów zabudowanych oraz położenie obecnie istniejących obiektów budowlanych. Wbrew stanowisku organu nadzorczego pojęcie terenu zabudowy oraz obiektu budowlanego nie są pojęciami tożsamymi. W Studium wyznaczono wyłącznie tereny zabudowy - które należy rozumieć jak działki budowlane ich części lub zespoły działek przeznaczone do realizacji zabudowy składającej się z obiektów budowlanych oraz terenów towarzyszących na których obiekty budowlane nie będą lokalizowane, bez wskazywania jednak linii zabudowy, co stanowić będzie przedmiot odrębnej procedury planistycznej, związanej ze sporządzaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa nie zabrania wskazywania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią terenów zabudowy rozumianych jako niezabudowane tereny towarzyszące obiektom budowlanym lub tereny na których dopuszcza się zabudowę zgodnie z przepisami odrębnymi. Nie można bowiem i nie jest to w interesie Gminy, aby właścicielom gruntów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią uniemożliwić wykorzystywanie tych gruntów z przewidzianą dla nich funkcją, o ile uzyskają oni stosowne zezwolenia przewidziane przepisami odrębnymi, w tym zgodę, o której mowa w art. 88l ust. 2 Prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę podniesiono, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Wojewody, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] niewłaściwie zinterpretował projekt Studium, który uzgodnił. W ocenie Rady Gminy S. organ uzgadniający uznał, że ustalenia Studium nie naruszają dyspozycji Prawa wodnego, ponieważ nie wskazują lokalizacji obiektów budowlanych, a jedynie dyspozycje funkcjonalne dla poszczególnych rodzajów terenów. W zaskarżonym Studium w obszarach szczególnego zagrożenia powodzią wskazano tereny do zabudowy w dwóch przypadkach: obecnie istniejącej zabudowy, tereny poprzednio były przeznaczone pod zabudowę. Nie przewidziano natomiast nowych terenów zabudowanych. Jednocześnie na str. 73 załącznika nr 1 (tekst studium) do uchwały przyjmującej studium ustalono: "4.4 Obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych. Na terenie Gminy występują obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi w rozumieniu ustawy Prawo Wodne. Na rysunku Studium przedstawiono obszar szczególnego zagrożenia powodzią (strefa zasięgu wody o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat rz. [...] i rz. [...]). Na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują zakazy i ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych. Polityka przestrzenna w odniesieniu do terenów narażonych na występowanie okresowych podtopień, podmokłych oraz bezodpływowych polegać będzie na: - wykluczeniu terenów przeznaczonych do zainwestowania na terenach podmokłych i zagrożonych okresowymi podtopieniami oraz na obszarach depresyjnych - podmakających, bezodpływowych; - utrzymaniu przyrodniczej funkcji terenów łąk i pastwisk; - zwiększenie retencji wód poprzez budowę zbiorników retencyjnych. Na obszarze Gminy S. nie występują osuwiska a także obszary predysponowane do występowania ruchów masowych." Zatem zgodnie ze Studium na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują zakazy i ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych, a więc regulacje określone między innymi w art. 88l Prawa wodnego mimo, że na ich obszarach szczególnego zagrożenia powodzią znajdują się fragmenty terenów wskazanych do zabudowy (ale nie do lokalizacji obiektów budowlanych chyba, że zajdzie przypadek określony w art. 88l ust. 2). Wskazanie w Studium zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów między innymi poprzez wyznaczanie tereny zabudowy nie może być interpretowane jako określenie położenia obiektów budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie w całości. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W działaniach tych mieści więc także, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., m. in. orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istota poniesionych w skardze zarzutów w zasadniczy sposób wiąże się z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy na etapie sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru kwestionuje prawidłowość uchwały nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. wskazując, że postanowienia uchwały naruszają art. 10 ust. 1 pkt 15 i art. 10 ust. 2 pkt 2 i pkt 11 u.p.z.p., w związku z art. 88l ust. 1 pkt 1 Prawo wodne, poprzez wyznaczenie terenów przeznaczonych pod zabudowę na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dawniej obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią). Zdaniem zaś Gminy S., skoro na rysunku Studium zostały oznaczone obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a w treści Studium expresis verbis wskazano, że na tych terenach obowiązują zakazy i ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych, zaś Studium określa wyłącznie funkcje terenów, a nie ich przeznaczenie oraz nie wyznacza lokalizacji obiektów budowlanych, to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W tak zakreślonym przedmiocie sporu rację należy przyznać organowi nadzoru, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności określonych postanowień Studium. Wymaga na wstępie zauważania, że procedura uchwalenia lub zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz stanowi odrębne postępowanie, którego zakres reguluje u.p.z.p. W rozumieniu art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (ust. 1). Jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi (art. 28 ust. 2 u.p.z.p.). W świetle powyższego unormowania ustawodawca przewidział trzy przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części: 1) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu, 2) istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu, 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Redakcja cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że pierwsza z przesłanek wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę stwierdzenia nieważności uchwały stanowi w tym wypadku każde naruszenie prawa, niezależnie od tego czy było ono istotne, czy też nieistotne. Z kolei w przypadku naruszenia trybu sporządzania aktu planistycznego warunkiem sine qua non stwierdzenia nieważności uchwały jest uprzednie ustalenie, że naruszenie to było istotne. W piśmiennictwie przedmiotu przyjmuje się, że "zasady sporządzania" aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem takiego aktu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do studium jego zawartość (część tekstowa i graficzna) określa art. 9 ust. 2, przedmiot (a więc ustalenia) określa art. 10 ust. 1 i 2, natomiast wymogi odnośnie do standardów dokumentacji planistycznej (ma którą składają się: materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) precyzuje wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 4 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233). Z kolei "tryb sporządzania" aktu planistycznego to sekwencja czynności jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia aktu planistycznego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia (zmiany) studium (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.), inicjującej procedurę planistyczną. Kolejne etapy określa art. 11 u.p.z.p., ostatni zaś etap to podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie uchwalenia (zmiany) studium na podstawie art. 12 ust. 1 wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2013, s. 262 i następne). Jeżeli chodzi o treść studium, to zgodnie z brzmieniem art. 10 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu; stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia; występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych; wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej (art. 10 ust. 1 pkt 15 u.p.z.p.). Ponadto w studium obligatoryjnie określa się obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych (art. 10 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p.). O charakterystyce tych obszarów wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 2710/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej określana jako CBOSA) wskazując, że w 2011 r. doszło do obszernej nowelizacji Prawa wodnego ponieważ, ustawodawca doszedł do wniosku, iż obowiązujący na gruncie dotychczasowej ustawy - Prawo wodne system ochrony przed powodzią okazał się mało efektywny. Nadto ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz.159) wdrażała postanowienia trzech dyrektyw wspólnotowych: dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. Urz. UE L 288 z 6.11.2007, str. 27) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/105/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie środowiskowych norm jakości w dziedzinie polityki wodnej, zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy Rady 82/176/EWG, 83/513/EWG, 84/156/EWG, 84/491/EWG i 86/280/EWG oraz zmieniającej dyrektywę 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 348 z 24.12.2008, str. 84). W preambułach tych dyrektyw podkreślono, że na terytorium Wspólnoty dochodzi do rozmaitych rodzajów powodzi, w tym powodzi rzecznych, powodzi wywołanych nawalnymi deszczami, powodzi na terenach miejskich i powodzi sztormowych na obszarach wybrzeża. Szkody spowodowane powodzią mogą być również zróżnicowane w zależności od kraju czy regionu Wspólnoty. Przyczyny i skutki zdarzeń powodziowych są zróżnicowane w zależności od kraju i regionu Wspólnoty. Dlatego też w planach zarządzania ryzykiem powodziowym powinno się wziąć pod uwagę szczególne cechy terenów objętych tymi planami, umożliwiając opracowanie indywidualnych rozwiązań uwzględniających potrzeby i priorytety dotyczące tych terenów. Odnosząc się do krajowych wzorców oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że przepis art. 88k pkt 1 ustawy Prawo wodne stanowi, iż: "Ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez: 1) kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych". Z kolei z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne wprost wynika, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych. Natomiast możliwość odstępstwa od przywołanego wyżej zakazu realizacji obiektów budowlanych, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, reguluje art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Z przytoczonych unormowań wynika, że co do zasady na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, nie jest możliwa realizacja zabudowy, w tym także zabudowy mieszkaniowej. Wyjątkiem od tej reguły jest uzyskanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej wydanej przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Istotne przy tym jest to, że ma ona charakter czasowy, tj. wygasa, jeśli w terminie 2 lat, w którym stała się ostateczna, nie uzyskano wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (art. 88l ust. 4-6 ustawy Prawo wodne). Na aprobatę zasługuje argumentacja, że skoro postanowienia art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, wprowadzają zakaz m.in. sytuowania obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, to ze studium, winno jednoznacznie wynikać, że takie obszary nie podlegają zabudowie. Wskazywanie w studium obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, jako terenów inwestycyjnych, pod realizację m.in. zabudowy mieszkaniowej, w tym wyznaczanie tzw. ruchu budowlanego, poprzez określenie na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalnych linii zabudowy, a także wskaźników i parametrów kształtujących zabudowę na takich obszarach, narusza istotnie regulacje art. 88l ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo wodne. Taka interpretacja jest zgodna z kierunkiem wykładni tych przepisów, jaką prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach dotyczących zarówno planu miejscowego, jak i studium (gwoli przykładu można wskazać na dotyczący studium wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1063/12, CBOSA). Słusznie zatem organ nadzoru zakwestionował treść załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały, Dział IV pn. "Kierunki zagospodarowania", Rozdział 3. pn. "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy Podrozdział: 3.2.2. pn. " Tereny wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej - WW"; 3.2.3. pn. " Tereny wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej i letniskowej - WW-L "; 3.2.5. pn. " Tereny wielofunkcyjnych usług, przemysłu, składowania — P"; 3.2.7. pn. " Tereny produkcji rolniczej z przewagą gleb dobrych (klasa III) - R1; 3.2.8. pn. " Tereny produkcji rolniczej z przewagą gleb słabych (klasy IV-V) - R2, w zakresie, w jakim dopuszcza on do realizacji nowej zabudowy i rozbudowy istniejących obiektów w ramach ww. jednostek terenowych, usytuowanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Podkreślić przy tym należy, że zakwestionowana treść wskazuje na przyszłą zabudowę, wyraźnie determinując planowane przeznaczenie terenu. Mówi się bowiem o "projektowanych terenach zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej" (punkty: 3.2.2., 2.3.2.), kierunku zagospodarowania poprzez wykorzystanie terenów pod lokalizację urządzeń i obiektów przemysłowych, składów, magazynów oraz usług (pkt 3.2.5.), czy dopuszczeniu nowej zabudowy zagrodowej w tym agroturystycznej na gruntach rolnych (pkt 3.2.8.). Zaakcentować przy tym należy, że wskazania planistyczne, w tym kierunki zagospodarowania i przeznaczenia wynikające ze studium muszą być zgodne (niesprzeczne) z normami ustawowymi, stanowiącymi źródło ich ukształtowania, co stanowi konsekwencję kilku zasad. Po pierwsze Rada gminy, nie posiada uprawnienia, wyrażonego w formie upoważnienia ustawowego, do umieszczania w studium, kwestii dotyczących uwarunkowań uzyskania decyzji administracyjnych, o których mowa w przepisach odrębnych z zakresu prawa wodnego. Wszelkie kompetencje i formy działania właściwych organów określone zostały przez ustawodawcę, wobec czego Radzie Gminy S. nie można przypisać władztwa formułowania wskazań w tym zakresie. W tym kontekście, za niedopuszczalne należy uznać tworzenie ustaleń zaskarżonej uchwały, z których wynika dla poszczególnych terenów znajdujących się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, możliwość różnych form zabudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów budowlanych, z zaznaczeniem jedynie, iż należy dla tych obszarów stosować przepisy Prawa wodnego. Podkreślić trzeba, że ilekroć ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania zwolnienia, wprost o tym stanowi w ustawie. Po drugie – odnosząc się do twierdzeń Gminy S. – celowym jest wskazanie, że kompetencje i zadania właściwych organów określone są w Konstytucji i ustawie i nie mogą być powtarzane, bądź modyfikowane w innych aktach, w tym w studium, bowiem trzeba się liczyć z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne w państwie prawnym (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OSS 2000 r., nr 1, poz. 17). Pogląd ten, ze względu na zdeterminowanie przepisów planu miejscowego postanowieniami studium, jest aktualny odnośnie do studium. Uprawniony jest również wniosek, że dopuszczenie zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, narusza ustalenia wskazane w przepisach odrębnych, bowiem przewidziana możliwość sytuowania budynków w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, stoi w sprzeczności z art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Narusza również kompetencje dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, bowiem, jak wskazano wyżej, do jego wyłącznej właściwości należy każdorazowo ocena, czy dana inwestycja może być zrealizowana, a jeśli tak to również przesądza o jej lokalizacji. Nie zasługuje zatem na aprobatę przedstawiona przez Gminę S. argumentacja dotycząca wskazywania parametrów przyszłej zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, rozumianych jako techniczne wskazania co do sposobu budowy w razie wydania zezwolenia przez właściwy organ, zwalniającego z zakazu. Ponadto przedmiotowe zapisy uchwały nie mogą się ostać z tego powodu, że ustawowy zakaz nie może być powtórzony literalnie w ramach ustaleń zawartych w studium, ale uwzględniony poprzez takie przyjęcie rozwiązań przestrzennych, które nie będzie naruszać przepisów odrębnych, w tym ustanowionych w nim zakazów. Postanowienia studium powinny być jednoznaczne, a na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powinien obowiązywać zakaz sytuowania obiektów budowlanych, bowiem taki stan prawny na poziomie aktów samorządowych będzie zbieżny z wolą ustawodawcy, który przesądził, że tylko decyzja właściwego organu wydana na podstawie art. 88l ustawy Prawo wodne może zezwalać na budowę. Porównanie tekstu studium oraz odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium prowadzi do wniosku, że we wskazanych przez Wojewodę obszarach istotnie może występować sprzeczność między tekstem i rysunkiem planu, w zakresie rozumienia oznaczeń terenów szczególnie zagrożonych powodzią. W konsekwencji za usprawiedliwiony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Ponadto uchwała w zaskarżonej części, w zestawieniu z przywołanymi przepisami Prawa wodnego nie spełnia standardu czytelności i jasności. Studium winno bowiem zawierać przejrzyste w interpretacji regulacje, niestwarzające wątpliwości wykładniczych. Jeżeli tego nie czyni, budząc niejasności zasadniczej natury, co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, prowadząc do powielania wątpliwości na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jednocześnie musi być zgodny zarówno ze studium, jak i z przepisami wyższej rangi. Taka okoliczność wskazuje na dodatkowy argument na rzecz konieczności zachowania zgodności miedzy przepisami studium a przepisami wyższej rangi. Zaskarżone studium w omówionym zakresie może powodować spory interpretacyjne, dotyczące jego istoty, tj. kluczowych kwestii w postaci przeznaczenia terenu na terenach zasługujących na szczególną ochronę, wywołując na dalszych etapach planowania stan niepożądanej – z racji celu tej ochrony niepewności. Mając powyższe na uwadze, jak również okoliczność, iż w myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, ochronę przed powodzią należy rozpatrywać nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych, ale w także w kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym, którego celem zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1b) ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, Sąd uznał, że zaskarżone studium narusza zasady sporządzania studium poprzez naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 15 i art. 10 ust. 2 pkt 2 i pkt 11 u.p.z.p., w związku z art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wskutek wyznaczenia terenów przeznaczonych pod zabudowę na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Względy te stały się powodem stwierdzenia nieważności określonego fragmentu Studium, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.