IV SA/Wa 226/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2005 roku, nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego przed sądem pierwszej instancji. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [..] sierpnia 2005 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego i budynku gospodarczego dla przechowywania owoców i warzyw zblokowanego z budynkiem mieszkalnym, określonej we wniosku J. B. jako zagrodowa, przewidzianej do realizacji w Dzielnicy U. w rejonie [..], na działce nr ew. [...], z obrębu [...] W niniejszej sprawie toczyło się już uprzednio postępowanie administracyjne. Dwukrotne odmowy ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Wreszcie kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezydent W. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. W uzasadnieniu stwierdził, iż nie można uznać za zabudowę zagrodową inwestycji o dominującej funkcji mieszkalnej, która nie służy bezpośredniej obsłudze gospodarstwa rolnego oddalonego o ponad 100 km. Prezydent W. stwierdził również, iż w sprawie nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem inwestor nie posiada gospodarstwa rolnego na terenie miasta W.. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy w decyzji z dnia [..] grudnia 2005 r. i podniósł, że z uwagi na brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru - wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia wszystkich wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Jednakże warunki wskazane w tym przepisie nie zostały spełnione, bowiem sąsiednie działki rolne nie są zabudowane, a teren nie posiada dostępu do drogi publicznej. Wyjątek od wskazanej w tym przepisie zasady wprowadzony został w art. 61 ust. 4, który stanowi, iż przepisów ust. 1 pkt. 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Definiując zabudowę zagrodową organ wskazał na przepis § 3 pkt. 3 rozporządzenia Sygn. akt IV SA/Wa 226/08 Ministra Infrastruktury. z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Samorządowe Kolegium podniosło również kwestię proporcji zachodzących pomiędzy częścią mieszkalną (330 m 2) planowanej inwestycji a jej częścią gospodarczą (przybudówka o pow. 30 m2). Organ nie kwestionował, iż w skład zabudowy zagrodowej wchodzić musi budynek mieszkalny, uznał jednak, że dla kwalifikacji charakteru tej zabudowy istotnym pozostaje dominująca funkcja mieszkaniowa. Samorządowe Kolegium podniosło, iż zabudowa zagrodowa to nie tylko miejsce zamieszkania, ale również miejsce pracy rolnika. W niniejszej sprawie natomiast gospodarcza przybudówka do budynku mieszkalnego nie wystarcza do uznania zamierzonej inwestycji jako zabudowy zagrodowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazało, iż skoro w myśl tego przepisu powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową ma być większa niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w danej gminie, to rozproszona zabudowa zagrodowa jest dopuszczona jedynie w odniesieniu do większych gospodarstw w skali jednej gminy. W ocenie organu, nie jest możliwe sumowanie powierzchni części gospodarstwa rolnego z obszaru kilku gmin i porównanie uzyskanej w ten sposób powierzchni ze średnią wielkością gospodarstwa rolnego położonego w całości w jednej gminie. Porównanie powierzchni może się odnosić bowiem tylko do gruntów położonych na obszarze gminy, w której ma być zrealizowana nowa zabudowa zagrodowa. Organ wskazał, iż skarżący nie posiada na terenie miasta W. gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia byłaby większa niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie miasta W. Organ stwierdził zatem, iż wobec niespełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ocena spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy , dotyczącego dostępu do drogi publicznej, nie ma już znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2005 r. J. B. podał, iż branża produkcji ekologicznej nie ma rozwiniętej sieci hurtowego skupu ekologicznych produktów rolnych, zatem rolnik zmuszony jest do szukania nabywców detalicznych na własną rękę i dlatego niezbędne jest posiadanie w bliskiej odległości od rynku zbytu magazynu tych produktów. Sygn. akt IV SA/Wa 226/08 Skarżący wskazał, iż planowana inwestycja będzie stanowiła jego miejsce pracy ze względu na konieczność znalezienia przez niego odbiorców na produkty ekologiczne oraz zaopatrywanie ich w te produkty rolne, wytworzone w jego gospodarstwie. W ocenie skarżącego nieuzasadniony jest pogląd, iż do ziszczenia przesłanek z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczne jest posiadanie gruntów w danej gminie o większej powierzchni niż średnia gospodarstwa rolnego w danej gminie. Podał również, iż podane przez niego powierzchnie są wystarczające zarówno dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, jak i dla prowadzenia ekologicznej produkcji rolnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, iż zbyt produktów rolnych nie może być uznany za jedyną funkcję gospodarczą w zabudowie zagrodowej, rozumianej jako miejsce zamieszkania i pracy rolnika. Organ stwierdził, iż oceniając proporcje między częścią mieszkalną i gospodarczą, nie można przyjąć istnienia zabudowy zagrodowej w niniejszej sprawie. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie., sygn. akt IVSa/Wa 362/06 oddalił skargę J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Natomiast na skutek wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1723/06 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. z dnia 30 czerwca 2006 r. i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz orzekł o kosztach procesu. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za trafną wykładni art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Nie podzielił zatem poglądu, że ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową, jednakże tylko dla gospodarstw w skali danej gminy, a więc porównanie powierzchni może odnosić się jedynie do gruntów położonych na terenie gminy, w której ma być realizowana zabudowa zagrodowa. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie zaakceptował stanowiska, iż nie jest możliwe sumowanie powierzchni części gospodarstw rolnych z kilku gmin i porównywanie uzyskanej powierzchni ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w gminie realizacji inwestycji. Sąd wskazał, iż "średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego danej gminy" dotyczy gminy, na terenie Sygn. akt IV SA/Wa 226/08 której ma być realizowana ta zabudowa, jednak owo porównanie z nią ma dotyczyć "powierzchni gospodarstwa rolnego, która jest z zabudową związana". Związanie to należy przy tym rozumieć w sposób funkcjonalny, co oznacza, że sama zabudowa zagrodowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, którego areał i produkcja rolna, ogrodnicza czy hodowlana związane są z tą zabudową. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż nie oznacza to, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z zabudową w rozumieniu tego przepisu musi być położona w tej samej gminie, na terenie której planowana jest zabudowa. W uzasadnieniu owego wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r. wskazano również, że w każdej sprawie, w której zachodzi możliwość zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga rozważenia, czy planowana inwestycja może być uznana za zabudowę zagrodową w rozumieniu wskazanych przepisów, oraz czy i z jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego jest ona funkcjonalnie związana, czy ta powierzchnia, nawet położona w innej gminie jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie realizacji inwestycji. We wskazaniach odnośnie dalszego toku postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż dla oceny czy decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 4 ustawy wymaga ponownego rozważenia przez Sąd I instancji, czy przedmiotową inwestycję można uznać za zabudowę zagrodową. NSA wskazał, że w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń zajdzie konieczność oceny, jaka powierzchnia gospodarstwa rolnego J. B. związana jest z planowaną zabudową, z uwagi na prowadzoną przez niego produkcję ekologiczną w ekologicznym gospodarstwie położonym w innej gminie i podnoszoną przez skarżącego konieczność magazynowania wytwarzanych produktów jak najbliżej miejsca zbytu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż brak tych ocen nie pozwala na przyjęcie, że sam zbyt przez skarżącego produktów rolnych w jednej gminie, bez ich wytwarzania w tej gminie nie może być uznany za jedyną funkcję zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, rozumianej jako miejsce zamieszkania i pracy rolnika. Mając te przesłanki na względzie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2007 r., iż powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z planowaną zabudową zagrodową, którą porównuje się ze średnią powierzchnią gospodarstwa Sygn. akt IV SA/Wa 226/08 rolnego w danej gminie, może obejmować tylko grunty inwestora położone w tej gminie, w której inwestor zamierza realizować zabudowę zagrodową. NSA podkreślił konieczność dokonywania w każdej sprawie tego rodzaju indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. Zaznaczył również, że dla dokonania tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, iż przepis art. 61 ust. 4 ustawy pozwala jedynie przy zaistnieniu określonych w nim warunków na odstąpienie od zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1, przy zachowanej konieczności spełnienia pozostałych warunków tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto na podstawie art. 190 ustawy P.p.s.a. - skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest wykładnią prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1723/06 Sąd, badając legalność zarówno zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...].12.2005 r., jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...].08.2005 r., w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że skarga jest Sygn. akt IV SA/Wa 226/08 zasadna, bowiem rozstrzygnięcia te naruszyły przepisy prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. ) wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w sytuacji, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku przesądził, iż sformułowanie "średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego danej gminy" nie oznacza, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z zabudową w rozumieniu tego przepisu musi być położona w tej samej gminie, na terenie której planowana jest zabudowa. Nadto związek między gospodarstwem rolnym a projektowaną zabudową musi być powiązaniem o charakterze funkcjonalnym. Mając to na względzie należy zauważyć, iż definicję zabudowy zagrodowej zawiera § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Jak wynika z tego przepisu zabudową zagrodową są w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Natomiast w myśl § 3 pkt 8 tego rozporządzenia budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to m. in. budynek przeznaczony do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętów oraz płodów rolnych. W tym stanie rzeczy nie można przesądzić, iż projektowana przez inwestora zabudowa, która ma polegać na realizacji budynku jednorodzinnego i budynku gospodarczego dla przechowywania owoców i warzyw zblokowanego z budynkiem mieszkalnym w Dzielnicy U. w rejonie ul. [...], na działce nr ew. [...], z obrębu [...] już z racji przewagi gabarytowej części mieszkalnej nad projektowanym budynkiem gospodarczym nie może być uznana za zabudowę zagrodową. Przywołane bowiem rozporządzenie takiej jej funkcji nie wyklucza. W myśl wykładni art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r. istotne jest natomiast ustalenie z jaką częścią gospodarstwa rolnego należącego do skarżącego, a położoną w innej gminie (S., R.) ta zabudowa zagrodowa jest Sygn. akt IV SA/Wa 226/08 związana. W niniejszej sprawie owo powiązanie funkcjonalne - pomiędzy gospodarstwem rolnym położonym w innych gminach a terenem planowanej inwestycji winno być rozpatrywane w aspekcie prowadzonych upraw o charakterze ekologicznym. Dokonanie ustaleń w tym zakresie będzie spoczywało na organach administracji publicznej ponownie rozpoznających niniejszą sprawę. Dotychczas nie ustalono bowiem prawidłowego stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim z uwagi na przyjęcie błędnej interpretacji art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Przy uwzględnieniu dopłat bezpośrednich otrzymywanych przez wnioskodawcę do upraw ekologicznych wymagać będzie zatem oceny, czy uprawy ekologiczne prowadzi on w obu gminach S. i R. oraz na jakim obszarze. Jakiego rodzaju są to uprawy i czy uzyskiwane z nich płody rolne mogą być bez uszczerbku dla ich przydatności do spożycia przewożone ponad 100 km i magazynowane na terenie zamierzonej inwestycji (w budynku gospodarczym), przed dokonaniem ich detalicznego wprowadzenia do sieci sklepów, oferujących żywność ekologiczną. Wreszcie należy ustalić, czy planowana inwestycja jest niezbędna lub przynajmniej znacznie ułatwi prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącego, polegającej na dostarczaniu produktów ekologicznych do sieci [...]sklepów w W. Należy zbadać przy tym, czy skarżący posiada już certyfikat na uprawę żywności ekologicznej. Ustalenia w tym zakresie nie były dotychczas czynione przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Co do zasady prowadzenie postępowania dowodowego nie należy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którego rolą jest ocena prawidłowości i zupełności ustaleń poczynionych przez organy administracji publicznej w prowadzonym przez nie postępowaniu. Sąd Administracyjny sprawuje bowiem kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć (por. m. in. wyrok NSA z 11.07.2001, sygn. akt IV SA 703/99, LEX nr 51234). Poczynienie zatem przez organy administracji publicznej ustaleń w tym zakresie pozwoli stwierdzić, czy części gospodarstwa skarżącego położone w innych gminach (R. i S.) - o ile są funkcjonalnie związane z zamierzoną inwestycją Sygn. akt IV SA/Wa 226/08 wraz z działką położoną na U., będącą przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy - będą miały powierzchnię przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w mieście W., a więc gminie realizacji inwestycji. Dopiero wówczas bowiem powstanie możliwość odstąpienia od wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ład przestrzenny, dobre sąsiedztwo), których spełnienie, co do zasady, umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla danego przedsięwzięcia na określonym terenie, nie objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie w razie uznania, iż istnieją podstawy do wyłączenia przepisów ust. 1 pkt 1 art. 61 cyt. ustawy należało będzie ocenić, czy spełnione zostały łącznie pozostałe wymogi wynikające z art. 61 ust. 1, a więc zapisane w pkt. 2, pkt. 3, pkt. 4 oraz pkt 5. Przy czym oceny w zakresie pkt. 2 (dostęp terenu do drogi publicznej) należy dokonać z uwzględnieniem faktu, że w akcie notarialnym z dnia [...].03.1999 r. (§ 6) J. B. wraz z żoną będący nabywcami niezabudowanej działki o nr [...] o pow. 770 m2 uzyskali ustanowioną na rzecz każdoczesnego właściciela tej działki nieodpłatną służebność gruntową drogi do ul. [...] poprzez działkę o nr [..], oraz odnośnie pkt. 3 w akcie tym uzyskali zgodę na poprowadzenie poprzez działkę o nr [..] przyłączy w gruncie i na powierzchni (kanalizacja, gaz, elektryczność, woda). W ponownie prowadzonym postępowaniu nie można więc ograniczyć się jedynie do zbadania przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), jak uczynił to organ odwoławczy. Mając na względzie, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części należało uchylić rozstrzygnięcia organów obu instancji. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz c, a także art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 cyt. ustawy