IV SA/Wa 2264/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę Rada Gminy W. dnia [...] marca 2018 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy W. w 2018 roku. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm.) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 z późn. zm. – dalej: u.o.z. lub ustawa). Powyższą uchwałę skargą z dnia [...] marca 2018r. zaskarżył w całości Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) wnosząc o orzeczenie nieważności ww. uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Zdaniem organu nadzoru: - postanowienia § 4 ust. 6 załącznika do uchwały z dnia [...] marca 2018r. w sposób istotny narusza przepis art. 11a ust.2 pkt 3 u.o.z., bowiem w programie przyjętym przez Radę Gminy W. brak jest wskazania podmiotu odpowiedzialnego za odławianie bezdomnych zwierząt, tym samym program nie wyczerpuje zakresu zadań, o których mowa w art. 11a u.o.z. Zdaniem Wojewody Rada przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie określenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzątkami i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie powinna pominąć żadnego z elementów, które ustawodawca wymienia w art. 11a ustawy. Rada w celu wypełnienia normy przepisu art. 11a ust.2 powinna wskazać expressis verbis konkretny podmiot realizujący ustawowy obowiązek dotyczący odławiania bezdomnych zwierząt; - organ stanowiący nie wywiązał się z ustawowego obowiązku, gdyż nie wskazał konkretnego lekarza weterynarii (lecznicy weterynaryjnej wraz ze wskazaniem adresu), czyli podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt odłowionych i umieszczonych w schroniskach. Organ ograniczył się w § 7 ust.2 załącznika do uchwały wyłącznie do sformułowania, że: "Zabiegi sterylizacji i kastracji mogą być prowadzone wyłącznie przez lekarza weterynarii", a to zdaniem Wojewody nie wypełnia normy zawartej w art. 11a u.o.z.; - analogicznie Rada użyła sformułowania, odnoszącego się do obowiązku ustawowego dotyczącego usypiania ślepych miotów. W treści § 8 ust.1 zdanie drugie załącznika do uchwały wskazano bowiem, że: "Usypianie odłowionych ślepych miotów zwierząt, które nie zostały jeszcze umieszczone w schronisku, mogą być usypiane przez lekarza weterynarii w lecznicach dla zwierząt". Nie wskazano przy tym konkretnego podmiotu, który będzie realizował wskazane obowiązki; - postanowienia § 11 załącznika do uchwały nie wypełniają delegacji wynikającej z art. 11a ust.2 pkt 8 ustawy, w myśl którego program obejmuje zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, gdyż Rada ograniczyła się do zawarcia sformułowania: "Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizowane jest przez Gminę W. poprzez zawarcie umowy z lecznicą weterynaryjną, która posiada możliwość świadczenia usług całodobowych". A zatem uchwalając program rada nie wskazał konkretnego podmiotu, z którym zawarto umowę. Tymczasem w ocenie organu nadzoru uchwała podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z. powinna zawierać wskazanie konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt a zatem rada nie wypełniła normy wskazanego wyżej przepisu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. (dalej: Rada, organ) wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada wskazała że przyjęty zaskarżoną uchwałą Program zawiera wszystkie wymagane elementy, określone w przepisie art. 11a ust.2 u.o.z. Rada wskazała, że § 4 załącznika do uchwały zawarte zostały szczegółowe postanowienia dotyczące odławiania bezdomnych zwierząt, tym samym rada wypełniła prawidłowo delegację ustawową w tym zakresie. Wskazano przy tym że żaden z przepisów ustawy nie nakłada na radę obowiązku wskazania konkretnego podmiotu odpowiedzialnego za odławianie zwierząt. Podmiot ten wybierany jest co rocznie przez gminę w procedurze otwartej, a jego dane są ogólnie dostępne dla mieszkańców Gminy, gdyż są publikowane chociażby w Biuletynie Informacji Publicznej. Zdaniem Rady zamieszczenie w programie danych konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem zwierząt jest nie tylko nie wymagane przepisami u.o.z., ale jest również niecelowe, bowiem z uwagi na fakt, że gmina nie wykonuje tego rodzaju zadań własnymi środkami, lecz zleca je podmiotom zewnętrznym, to każdorazowa zmiana podmiotu wymagałaby podjęcia uchwały w sprawie zmiany programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Zdaniem Rady Wojewoda przyjmując, że Rada zobowiązana byłą do wskazania w Programie konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem zwierząt, dokonał nieuzasadnionej wykładni rozszerzającej przepisu ustawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Wojewody Rada wskazała, iż w tym zakresie również nie zgadza się z interpretacją przepisów u.o.z. dokonaną przez ten organ. Zdaniem Rady przepisy art. 11a ust.2 ww. ustawy wskazują, że program opieki obejmować winien obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt (pkt , usypianie ślepych miotów (pkt 6), i zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (pkt 8). Uchwalony przez Radę Program obejmuje wszystkie ww. obowiązkowe elementy (§ 7, 8 i 11 załącznika do zaskarżonej uchwały). Natomiast żaden przepis ustawy, zdaniem Rady nie nakłada na nią obowiązku wskazania w programie danych konkretnego podmiotu, z którym gmina zawarła umowę na realizację ww. działań. Podkreślono przy tym że informacje te są ogólnie dostępne dla mieszkańców, gdyż są m. in. umieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej a zatem umieszczanie danych ww. podmiotów w Programie jest niecelowe, gdyż każdorazowa zmiana lecznicy świadczącej usługi weterynaryjne wymagałaby podjęcia uchwały w sprawie zmiany Programu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2018r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy W. w 2018r. Program uchwalony został w postaci załącznika do tej uchwały. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.- dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jt. Dz. U z 2018r. poz. 994) Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do p.p.s.a. – przewiduje w przepisie art. 93 ust.1 możliwość zaskarżenia uchwał lub zarządzeń do sądu administracyjnego przez organ nadzoru po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust.1. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). A zatem w niniejszej sprawie Sąd przede wszystkim był zobligowany do rozważenia, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, choć jak wynika z treści skargi i odpowiedzi na skargę, kwestia ta nie budzi wątpliwości. Zauważyć należy, że orzecznictwo Sądów administracyjnych nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego, z czym Sąd w niniejszym składzie się w pełni zgadza. Najszerzej pogląd ten został zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. (podobnie w wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14). Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 z późn. zm.). Stanowi on, że rada gminy corocznie do dnia 31 marca określa w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust.1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. (ust.2). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust.3). Nadto jak wynika z ust. 4 wskazanego przepisu realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5). Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie wyżej wymienione elementy obligatoryjne, a zatem kwestią sporną w niniejszej sprawie jest nie to, czy zaskarżona uchwała zawiera obligatoryjne elementy, ile to, czy regulacje w nich zawarte są wystarczająco szczegółowe i precyzyjne, przy czym zdaniem Wojewody tak nie jest. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryterium legalności stanowi oczywiście podstawowe kryterium oceny aktów z zakresu administracji publicznej. Konstytucja jednak wprost wskazuje, że orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu dokonywane być powinno w zgodności z ustawami, które – co oczywiste – dotyczą zagadnień objętych daną regulacją lub mają z nimi związek. Taką ustawą jest oprócz powoływanej ustawy o ochronie zwierząt także art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola administracyjna może jednakże obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane. Kontrola powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wskazane wyżej kryterium proporcjonalności doprecyzowuje stosowanie kryterium legalności. Nie każde naruszenie prawa skutkuje unieważnieniem uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego. A zatem w konkretnej sprawie pozostaje do ustalenia, czy wskazywane przez organ nadzoru naruszenie powoduje nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji musi prowadzić do uznania nieważności całości uchwały lub jej części, czy też naruszenie to nie powoduje nienależnej ochrony zwierząt i tym samym nie prowadzi do nieważności uchwały. Przechodząc do oceny poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały w szczególności § 4 ust. 6, § 7, § 8 ust. 1, § 11 załącznika należy wskazać, iż Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] marca 2018r., aczkolwiek podziela pogląd organu nadzoru, iż w Programie winny być zawarte na tyle precyzyjne zapisy by pozwalały one na jednoznaczne ustalenie podmiotów, które będą w danym roku zajmować się np. odławianiem bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt, usypianiem ślepych miotów, zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program opieki nad zwierzętami niewątpliwie ma bowiem również istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Jednakże sam fakt nie wskazania w uchwale konkretnego podmiotu a jedynie określenie, że czynności te realizowane będą w oparciu o umowę (umowy) zawartą przez gminę z wyspecjalizowanym i uprawnionym przedsiębiorcą przy określeniu innych regulacji w tym zakresie, zdaniem Sądu nie może być uznane za takie naruszenie art. 11a, które powinno skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, szczególnie że sama uchwała, zgodnie z tym co zostało wskazane powyżej, zawiera wszystkie obligatoryjne elementy w tym dotyczące odławiania bezdomnych zwierząt (§ 4 załącznika do uchwały), obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt odłowionych (§ 7), usypiania ślepych miotów, (§ 8 załącznika do uchwały), zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (§ 11 załącznika do uchwały). Naruszenie to bowiem nie powoduje nienależnej ochrony zwierząt, która jak wynika z wyjaśnień gminy zawartych w odpowiedzi na skargę na terenie gminy jest realizowana w oparciu o indywidualne umowy zawarte z podmiotami wyspecjalizowanym. Dodatkowo Sąd zauważa, że z treści uchwały (§ 7 ust.1, § 8 ust.1 zd. 1 w zw. z § 3 ust.2 pkt 4 i 5 załącznika do uchwały) w sposób jednoznaczny wynika, że czynności w zakresie usypiania ślepych miotów bezdomnych zwierząt oraz kastracji i sterylizacji bezdomnych zwierząt umieszczonych w schronisku będą odbywały się w schronisku Towarzystwa [...] w Polsce, Schronisko dla bezdomnych Zwierząt w [...] co pozostaje w zgodzie z zapisem art. 11a ust. 4 ustawy stanowiącym, że zadania o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 art. 11a ustawy, mogą zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt i co w wystarczający i jednoznaczny sposób określa podmiot odpowiedzialny za czynności podejmowane we wskazanym zakresie. Dodatkowo w uchwale zostało określone, że czynności te mogą być wykonywane wyłącznie przez lekarza weterynarii oraz że zasady kastracji i sterylizacji oraz usypiania ślepych miotów bezdomnych zwierząt będą określone w umowie zawartej ze schroniskiem. Podkreślić zatem należy, że ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.