IV SA/Wa 227/10

Dnia 21 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2010 roku sprawy ze skargi L. K. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz L. K. i S. S. kwotę po 406 (czterysta sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1,3, 4, 6, 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 154, 155 i 156 ust.1 oraz art. 175 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2004r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...] października 2009r. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wywodziło, że organ I instancji obciążył S. S. oraz L. K. jednorazową opłatą w kwocie 27.057 zł ( po 13.528 zł każdego z nich) stanowiącą 20 % wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości O. przy u. [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprzedażą nieruchomości. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tą nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera ustaloną opłatę określoną w tym planie stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Organ wywodził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowała nie zmiana do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalona w dniu [...] maja 2006r., lecz uchwała z dnia [...] kwietnia 2004r., która zmieniła przeznaczenie tego terenu pod usługi. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w tym zakresie organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na niewłaściwej podstawie prawnej, tj. zapisach uchwały z dnia [...] maja 2006r. Zdaniem Kolegium uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wprost wskazał, że uchwalona dnia [...] maja 2006r. zmiana planu miejscowego nie dotyczyła działki [...], której przeznaczenie na cele zabudowy usługowej zostało uchwalone uchwałą Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2004r. i pozostało niezmienione w uchwalonej w dniu [...] maja 2006r. zmianie planu miejscowego. Organ podkreślił, że biegły dokonując określenia wartości nieruchomości w celu naliczenia renty planistycznej, stosownie do zapisu art. 37 ust. 1 ustawy, odnosił się do faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości na dzień 2 maja 2004r. ( przed uchwaleniem planu) oraz przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego - 2 czerwca 2004r. Organ podkreśli, że uchwała z dnia [...] maja 2006r. dla terenów oznaczonych symbolem "U" na rysunku planu zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] kwietnia 2004r. dla których przed wejściem w życie obowiązywało przeznaczenie rolne i leśne, utrzymał 20% stawkę opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu. Oceniając operat szacunkowy Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania jego treści, a tym samym do zakwestionowania ustalonej w oparciu o ten operat wartości rynkowej nieruchomości, według stanu przed i po uchwaleniu planu. Zdaniem organu operat ten spełnia wymogi określone w ustawie jak i w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Kolegium podkreśliło, że biegły określając wartość nieruchomości uwzględnił jej faktyczny sposób wykorzystania przed uchwaleniem planu. Zdaniem organu wybór właściwego podejścia, metody i techniki szacowania należy wyłącznie do kompetencji rzeczoznawcy. Strona skarżąca kwestionując operat szacunkowy winna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Reasumując Kolegium wywiodło, iż organ I instancji prawidłowo ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli S. S. i L. K. wnosząc o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., ewentualnie zlecenie biegłemu sądowemu wykonanie operatu szacunkowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzili, że do ustalenia wartości nieruchomości przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzięto dwie nieruchomości zlokalizowane na terenie wiejskim, nieodpowiadające cechą lokalizacji szacownej nieruchomości. Skarżący wywodzili, że rzeczoznawca nie określił jaka część działki przeznaczona jest na cele usług z dopuszczalna zabudowa mieszkaniową dla właścicieli zakładów, a jak część działki przeznaczona jest na cele drogi. Ponadto rzeczoznawca ustalił wartość jednostkową grunty po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego jako przeznaczonego pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kontrolują więc akty i czynności organów administracji z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha. Przed uchwaleniem przez Radę Miasta w O. uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.) teren działek [...],[...],[...] w ewidencji gruntów zarejestrowany był jako grunty rolne oznaczone RVI. Przy czym zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta O., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] lipca 1992r., pas o szerokości 85 m.b. od ul. [...] przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej. Plan ten utracił ważność z mocy prawa z dniem 31 grudnia 2003r. Plan zagospodarowania przestrzennego miasta O. uchwalony przez Radę Miasta w O. uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. wprowadził zmianę przeznaczenia terenu działki nr [...] i przeznaczył ja częściowo po usługi z dopuszczeniem przeznaczenia części terenu na cele mieszkaniowe dla właścicieli zakładów obiektów ( symbol: 9 U), w pozostałej części z przeznaczeniem pod ulicę dojazdową ( symbol: KDD). Plan ten obowiązywał do dnia 31 lipca 2006 r., kiedy weszła w życie uchwała Rady Miasta w O. Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Uchwalona zmiana planu utrzymała przeznaczenie terenu działki nr [...] jako przeznaczonej po usługi z dopuszczeniem przeznaczenia części terenu na cele mieszkaniowe dla właścicieli zakładów obiektów ( symbol: 9 U), w pozostałej części z przeznaczeniem pod ulicę dojazdową ( symbol: KDD). Jednocześnie w uchwale Rady Miasta w O. Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w § 40 znalazł się zapis, iż w odniesieniu do obszaru objętego niniejszą uchwałą tracą moc ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O przyjęte uchwałami Rady Miasta w O.: nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. poz. [...]) oraz nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. Powyższy zapis oznacza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta O. uchwalony w dniu [...] kwietnia 2004 r. w całości przestał obowiązywać z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. uchwalonego w dniu [...] maja 2006 r., co nastąpiło zgodnie z zapisem § 43 w dniu 31 lipca 2006 r. Działka oznaczona nr [...] o pow. [...] ha została zbyta przez współwłaścicieli S.S. i L. K. na rzecz nowych właścicieli aktem notarialnym w dniu 22 stycznia 2008r. Podstawą prawną wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek zmiany lub uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje kwestie związane z wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy gminą, a właścicielem nieruchomości (użytkownikiem wieczystym), w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Użyte w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie, "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła...", należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości, możemy brać pod uwagę tylko te okoliczności wpływające na ten wzrost, które mają bezpośredni związek, są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu albo jego zmiany i wpływają na wzrost wartości nieruchomości. Z kolei art. 37 ust. 11 wspomnianej ustawy przewiduje, iż w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 150 ust. 5 w zw. z art. 149 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w rozdziale 1 działu V tej ustawy, którzy sporządzają w tej kwestii opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zatem obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia renty planistycznej jest wycena sporządzona przez uprawnioną osobę. Wycena ta jest pisemną opinią o wartości konkretnej i określonej nieruchomości, zawierającą fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem wartości nieruchomości. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w dziale IV stanowią, że wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść porównawczego, dochodowego lub kosztowego albo mieszanego (152 § 2), przy czym podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1). Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Szczegółowe zasady dokonywania wyceny nieruchomości określa natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z § 50 ust 1 wymienionego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości. Z kolei przepis § 50 przewiduje w ust. 2, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest elementem stanu faktycznego niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej. Należy więc stwierdzić, że do ustalenia tej opłaty konieczne jest określenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu czyli, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 933/06, niepublikowane oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06, niepublikowane). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że okoliczności wpływające na wzrost wartości nieruchomości muszą być bezpośrednim następstwem uchwalonej w dniu [...] maja 2006 r. przez Radę Miasta w O. uchwałą nr [...] zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. Według zapisów tego planu działka oznaczona numerem [...] znajduje się w kwartale oznaczonym symbolem 9U, dla którego plan ustala jako przeznaczenie zabudowę usługową. Poprzednio obowiązującym na tym terenie planem był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta O. uchwalony w dniu [...] kwietnia 2004 r. Pomiędzy wejściem w życie planu uchwalonego w dniu [...] maja 2006 r. a wygaśnięciem mocy prawnej planu uchwalonego w dniu [...] kwietnia 2004 r. nie było przerwy czasowej. Powyższe wskazuje, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie w zapisach obu planów przeznaczenie terenu działki oznaczonej numerem [...] jest takie samo - zabudowa usługowa z dopuszczeniem przeznaczenia części terenu na cele mieszkaniowe dla właścicieli zakładów -obiektów, z częściowym przeznaczeniem po ulicę dojazdową. Mimo zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta O.przeznaczenie terenu przedmiotowych działek w planie uchwalonym w dniu [...] maja 2006 r. nie uległo zmianie w porównaniu do zapisów planu uchwalonego w dniu [...] kwietnia 2004 r. Zmiana przeznaczenia terenu objętego działką o numerze [...] nastąpiła z chwilą wejścia w życie, tj. 2 czerwca 2004 r., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Przed uchwaleniem tego planu działka nr [...], miała przeznaczenie rolne. Po uchwaleniu tego planu przeznaczenie tego obszaru uległo zmianie na teren przeznaczony jako teren w części po usługi z dopuszczeniem przeznaczenia części terenu na cele mieszkaniowe dla właścicieli zakładów - obiektów, w pozostałej części z przeznaczeniem pod ulicę dojazdową. Organy w zaskarżonych decyzjach, dla ustalenia wysokości opłaty planistycznej wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany wzięły pod uwagę przeznaczenie terenu przedmiotowych działek sprzed uchwalenia planu miejscowego z dnia [...] kwietnia 2004 r. i jego aktualne przeznaczenie wynikające z planu miejscowego, przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. rozstrzygnięcie oparło o treści nieobowiązującej już uchwały z dnia [...] kwietnia 2004r. Wzrost wartości nieruchomości wynikający ze zmiany przeznaczenia działki oznaczonej numerem [...] z gruntu rolnego na tereny usługowe byłby brany pod uwagę, gdyby podstawą do ustalenia wzrostu tej wartości były zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. uchwalonego w dniu [...] kwietnia 2004 r. W dacie wydawania zaskarżonych decyzji plan ten nie obowiązywał jako prawo miejscowe i nie mógł być podstawą ustaleń organów. W przedmiotowej sprawie wzrost wartości nieruchomości musi wynikać z zapisów planu miejscowego uchwalonego w dniu [...] maja 2006 r. w porównaniu z zapisami zmienionego tym planem planu miejscowego uchwalonego w dniu [...] kwietnia 2004r. W tym przypadku należy zbadać, czy w związku ze zmianą planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości wynikającej bezpośrednio z tej zmiany. Nieuzasadnione natomiast jest sięganie do przeznaczenia przedmiotowych działek sprzed uchwalenia planu miejscowego z dnia [...] kwietnia 2004 r. i porównywanie tego przeznaczenia z zapisami obecnie obowiązującego planu miejscowego uchwalonego w dniu [...] maja 2006 r. W ten sposób pomija się fakt, iż w okresie od 2 czerwca 2004 r. do 30 lipca 2006 r. obowiązywał miejscowy plan uchwalony w dniu [...] kwietnia 2004 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w sposób błędny przyjęło, iż ocena wartości operatu szacunkowego nie polega jego kognicji. Zauważyć należy, że operat szacunkowy jest opinią, która podlega ocenie nie tylko z punktu widzenia wymagań formalnych, ale organ ma również ocenić ten materiał dowodowy zgodnie z art. 80 k.p.a. ( por wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008r., II OSK 2013/06, LEX nr 401667, wyrok NSA z dnia 13 marca 2008r., I OSK 374/07, LEX nr 454007). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy wezmą pod uwagę wyżej przedstawione uwagi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.