IV SA/Wa 227/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 227/12 UZASADNIENIE Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1958 r. na podstawie art. 55 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, art. 72, 73 i 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, art. 4 pkt 2 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi: - uchylono orzeczenie Kierownika Wojewódzkiego Zarządu Rolnictwa P.W.R.N. w W. z dnia [...] maja 1958 r. mocą, którego zostało uchylone orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1958 r. orzekające przejęcie na własność Państwa nabytych przez J. i J. małż. W. gruntów z nieruchomości P. o pow. 13,77 ha; - zmieniono orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1958 r. w ten sposób, iż z nieruchomości rolnej P. nabytej w drodze umowy sprzedaży przez J. i J. małż. W. przejęto na własność Państwa obszar 2,77 ha; - orzeczono, iż przejęcie na własność Państwa części nieruchomości następuje bez odszkodowania i wolne od obciążeń; - orzeczono, iż położenie i granice przejętej na własność Państwa działki ustali oddzielnym orzeczeniem Kierownik Powiatowego Zarządu Rolnictwa po sporządzeniu planu tej działki. W piśmie z dnia 9 września 2009 r. E. W. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1958 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2010r. W uzasadnieniu Minister wywodził, iż prawną podstawę orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1958r., stanowią przepisy art. 4 pkt 2 i art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o obrocie nieruchomościami rolnymi, jak też przepisy art. 101 ust. 1, lit. b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym. W myśl ww. art. 4 pkt 2 ustawy obszar gruntu nabywanego przez osobę fizyczną łącznie z obszarem gruntów, które stanowiły już wyłączną własność nabywcy lub jego udział we współwłasności, nie mógł przekraczać 15 ha, a jeżeli nieruchomość rolna miała ze względu na rodzaj użytków rolnych charakter gospodarstwa hodowlanego - 20 ha. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 ustawy w przypadku nabycia nieruchomości rolnej przez osobę fizyczną z przekroczeniem norm obszarowych określonych w art. 4 - nadwyżka gruntu z tej nieruchomości mogła być przejęta na własność Państwa bez odszkodowania i wolna od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych. Minister podkreślił, że stosownie do przepisów ww. art. 101 ust. 1 rozporządzenia władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej - ta władza, mogła uchylić z urzędu lub na wniosek osoby interesowanej, jako nieważną, każdą decyzję, która: a) wydana została przez władzę oczywiście niewłaściwą b) wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej; c) wywołałaby w razie wykonania przestępstwo sądowo-karalne; d) jest oczywiście i niewątpliwie niewykonalna; e) zawiera wadę powodującą nieważność tej decyzji na mocy wyraźnego przepisu prawa. Zdaniem Ministra dokonując oceny czy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1958r., znak: [...], wydana została zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o obrocie nieruchomościami rolnymi, należy ustalić charakter gospodarstwa rolnego (mając na uwadze stan na dzień wydania kwestionowanego orzeczenia), które stanowiło własność J. i J. W. Przy tym należy mieć na uwadze, iż w postępowaniu nieważnościowym organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania oczywistych, "widzialnych gołym okiem" uchybień i wadliwości, tak proceduralnych jak i dotyczących prawa materialnego. Organ podkreślił, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Wszystkie wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych lub wystąpienia okoliczności uzasadniających twierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności kwestionowanej decyzji, mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych, ustanawiającą ich szczególną ochronę (art. 16 § 1 k.p.a.). Zdaniem Ministra oznacza to, iż organ po kilkudziesięciu latach jakie upłynęły od wydania kwestionowanej decyzji nie może uznać za wiarygodne złożonego w tym zakresie w dniu [...] listopada 2009r. w Kancelarii Notarialnej w P. oświadczenia z którego wynika, że J. i J. W., zamieszkali we wsi P., gm. G., powiat [...], woj. [...] "w latach 50-tych XX wieku prowadzili gospodarstwo hodowlane ukierunkowane na bydło mleczne". W opinii organu, w postępowaniu nieważnościowym nie ma w zasadzie proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Należy natomiast oprzeć się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zwykłym. Organ wywodził, iż przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o obrocie nieruchomościami rolnymi nie zawierały definicji "gospodarstwa hodowlanego". Natomiast w ówczesnej literaturze wskazywano, że użytki takiego gospodarstwa należały do V i VI klasy, a obszar pastwisk przekraczał 30% ogólnego obszaru gospodarstwa. Dostarczone przez wnioskodawcę dokumenty, w tym ww. oświadczenie z dnia [...] listopada 2009r., zaświadczenia z Państwowego Punktu Unasieniania K. o unasienieniu krowy, dot. wydajności krów, zaświadczenia o badaniu bydła na gruźlicę, kwity dostawy zwierząt rzeźnych, czy też karty dostawy mleka (dostarczone wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy), nie mogą stanowić dowodu przesądzającego o tym, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji omawiane gospodarstwo miało charakter gospodarstwa hodowlanego. Dowody te w żadnej mierze nie pozwalają na jednoznaczną ocenę przesłanek wynikających z ówczesnego rozumienia pojęcia "gospodarstwa hodowlanego", przesądzających charakteru przedmiotowego gospodarstwa, gdyż na ich podstawie nie można stwierdzić jaki był faktyczny stan pogłowia. Organ zauważył, że sama hodowla krów stanowiła nieodłączny element większości ówczesnych gospodarstw, co oczywiście nie było równoznaczne z tym, że wszystkie one posiadały status gospodarstw hodowlanych. Minister podkreślił, iż do kwestii prawidłowości orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1958r. odniosło się Ministerstwo Rolnictwa w piśmie z dnia [...] lipca 1967r., znak: [...], w którym stwierdziło, iż orzeczenie to "jest zgodne z obowiązującymi przepisami", a omawiane gospodarstwo nie ma "cech gospodarstwa hodowlanego". W ocenie organu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazuje, iż kwestionowana decyzja naruszała powołane w jej podstawie przepisy art. 101 ust. 1, rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym, które pozwalały uchylić w trybie nadzoru decyzję, jeżeli była ona dotknięta jedną z wad wymienionych w tych przepisach. Przepis art. 101 ust. 1 lit. b) ww. rozporządzenia pozwalał uchylić decyzję wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, przy czym pojęcie to obejmowało również wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł E. W. Zarzucając naruszenie art. 7, 8, 10, 11, 12, 77 § 1, 78 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi poprzez błędne uznanie, że nieruchomość rolna będąca własnością J. i J. małż. W. nie miała charakteru gospodarstwa hodowlanego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot obszaru 2,77 ha z nieruchomości rolnej P. na rzecz E. W. spadkobiercy po J. i J. małż. W. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wywodził, iż organ nie wziął pod rozwagę przedstawionych dowodów z których wynika, że przedmiotowe gospodarstwo miało charakter hodowlany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż skarga jest zasadna. Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1958 r. zostało wydane naruszeniem przesłanek zakreślonych w art. 156 § 1 k.p.a. Niekwestionowanym jest że postępowanie to nie zmierza do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Celem jego zaś jest ocena, czy postępowanie, które zakończyło się wydaniem nadzorowanej decyzji dotknięte jest wadami kwalifikowanymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Nie można więc podzielić twierdzeń organu, iż w postępowaniu nadzorczym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wyłączona jest całkowicie możliwość prowadzenia postępowania dowodowego, a organ winien oprzeć się jedynie na materiale zgromadzonym w aktach kontrolowanej sprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela bowiem zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt. II OSK 703/09 ( LEX nr 597791 ), iż "prowadzenie postępowania dowodowego przez organ nadzoru jest możliwe w zakresie w jakim zmierza do ustalenia, czy kwestionowana w sprawie decyzja wydana została w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., oraz czy w sprawie nie wystąpiły przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a." Podkreślić bowiem należy, że przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji stanowił art. 4 pkt 2 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów obszar gruntów, które stanowią już wyłączna własność nabywcy lub jego udział we współwłasności, nie może przekraczać 15 ha ( poza przypadkami wymienionymi w § 1 ), a jeżeli nieruchomość rolna ma ze względu na rodzaj użytków rolnych charakter gospodarstwa hodowlanego - 20 ha. Skarżący wywodzi, że gospodarstwo rolne jego poprzedników prawnych miało charakter gospodarstwa hodowlanego, a co za tym idzie obszar gruntu w tym przypadku nie mógł przekraczać 20, a nie 15 ha. Organ wywiódł, że nie może w tym zakresie prowadzić postępowania dowodowego, a materiał dowodowy przedstawiony przez stronę z uwagi na upływ czasu jest niewiarygodny. Zauważyć przy tym należy, iż w aktach sprawy brak jest materiału dowodowego, który stanowił podstawę wydania orzeczenia z 1958 r., odnoszącego się do kwestionowanej przez strony okoliczności. Podkreślić przy tym należy, że kontrolowane w trybie nadzorczym orzeczenie nie odnosi się do tej kwestii w swym uzasadnieniu. Przy czym, co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie organ nie zgromadził dokumentów stanowiących podstawę wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji. Oparł się jedynie na kserokopii powyższego dokumentu dołączonego do akt sprawy. Nie skontrolował więc, czy organy prowadzące w 1958 r. postępowanie wyjaśniały kwestię prowadzenia przez zainteresowanych gospodarstwa hodowlanego, czy też pozostało to poza sfera zainteresowań organów administracji. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie w ocenie, czy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. wydając orzeczenie z [...] lipca 1958 r. dokonało w sposób właściwy subsumcji normy prawnej do prawidłowego ustalonego stanu faktycznego sprawy. W pierwszej więc kolejności rozstrzygając ponownie sprawę organ winien zgromadzić cały materiał archiwalny stanowiący podstawę do wydania orzeczenia z dnia [...] lipca 1958 r. Przy ustaleniu zaś, że materiał ten nie zawiera dowodów dotyczących hodowlanego charakteru prowadzonego przez zainteresowanych gospodarstwa rolnego organ winien poczynić niezbędne w tym zakresie wyjaśnienia. Przy czym Minister winien mieć na względzie treść obowiązującego wówczas art. 4 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi, z którego to wynika, że o charakterze tego gospodarstwa przesądzał rodzaj jego użytków. Zadaniem wiec organu będzie ustalenie jaki rodzaj użytków rolnych w 1958 r. wchodził w skład powyższego gospodarstwa rolnego. Dopiero wyjaśnienie tej okoliczności faktycznej z przepisami art. 4 pkt 2 i art. 5 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi pozwoli na dokonanie oceny, czy przy wydaniu orzeczenia z dnia [...] lipca 1958 r. organ nie dopuścił się rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinie także zwrócić uwagę na treść powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 101 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym obowiązującego w dacie wydawania orzeczenia objętego postępowaniem o stwierdzenie nieważności. Przepis ten pozwala jedynie po spełnieniu warunków w nim określonych na uchylenie z urzędu lub na wniosek każdej decyzji jako nieważnej. Kontrolowane rozstrzygnięcie zawiera zaś w sobie zmianę decyzji w oparciu o powyższą podstawę proceduralną. Organ winien więc ocenić jaki charakter nosi powyższe naruszenie prawa procesowego. Przy ponownym rozpoznani sprawy organ winien mieć na względzie przedstawiona powyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 orzeczenia oparto o treść art. 152 powołanej wyżej ustawy.