IV SA/Wa 2276/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] sierpnia 1977 r., którą przejęto na własność Państwa nieruchomość rolną oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha położoną w T., stanowiącą własność H.M. Uzasadniając swoje stanowisko Minister podniósł, iż kontrolowana w trybie nieważności decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21 poz. 118). W ocenie organu, Naczelnik Miasta i Gminy w L. przejął przedmiotową nieruchomość rolną na wniosek właścicielki H. M. W decyzji z 1977 r. ustalono należność za przedmiotową nieruchomość tj. 2.059,20 złotych oraz ustalono, iż kwota ta zostanie wypłacona w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się tej decyzji. Minister wystąpił do Banku Spółdzielczego w L. o udzielenie informacji, czy Bank dokonał wypłaty ww. należności na rzecz H. M. Nie udało się jednak dokonać żadnych ustaleń, z uwagi na zbyt odległy okres czasu. W ocenie organu odwoławczego kwestia ta nie ma jednak wpływu na ocenę decyzji z 1977 r., albowiem wejścia w życie decyzji nie uzależniono od okoliczności pobrania ustalonej kwoty pieniężnej. Dalej Minister wskazał, iż w aktach sprawy nie ma wniosku H. M. o przejęcie gospodarstwa za spłaty pieniężne, co jednak nie stoi na przeszkodzie do uznania, że taki wniosek nie istniał. Potwierdzeniem tego faktu jest stwierdzenie zawarte we wstępie kwestionowanej decyzji Naczelnika wskazujące, iż decyzja została wydana na wniosek właścicielki. Zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy w zakresie ich działania, stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dokumentom urzędowym K.p.a. przyznaje zwiększoną moc w zakresie tego, "co zostało w nich urzędowo stwierdzone", jeśli zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki: dokumenty sporządzono w przepisanej formie i dokumenty sporządziły powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, a zatem organy państwowe właściwe do orzekania. W rozpoznawanej sprawie decyzja z [...] sierpnia 1977 r. spełnia, zdaniem organu, obie w/w przesłanki. Nie można, w ocenie Ministra, wykluczyć by przedmiotowy wniosek został złożony lecz nie zachował się w zasobach archiwalnych. W dacie wydania decyzji o przejęciu, wniosek mógł zostać bowiem złożony na piśmie lub ustnie do protokołu. Odnosząc się do żądania skarżącej o przyznanie odszkodowania, organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż nie może być ono podstawą do orzekania w przedmiotowym postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, albowiem postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] października 2009 r. było postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie postępowaniem o przyznanie odszkodowania. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się H. M. i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż nigdy nie składała żadnego wniosku o przejęcie jej nieruchomości rolnych. Skarżąca wskazała, iż pierwszy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. składała już w 1994 r. Sprawa ciągnie się już kilkanaście lat. Dalej H. M. dodała, iż złożyła także do organu wniosek o odszkodowanie za bezprawne przejęcie nieruchomości (bez wniosku strony). W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie był jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi. Mając na względzie powyższe unormowania Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2010 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] października 2009 r. wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto zaskarżona decyzja została wydana także z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawę do wyrażenia stanowiska, które nie przekracza granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wynik tej oceny winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.). Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] sierpnia 1977 r. korzystającej z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno – prawnego (por. orzeczenie SN z 7.03.1996r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Pip 1986, nr 1, s. 71). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001r., sygn. akt II SA 1726/00, publ. Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 1988r. (sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Powyższe dowodzi też, iż zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (m. in. orzeczenie NSA z 9.02.2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, publ. Lex 165717 ). Odnosząc powyższe regulacje prawne i rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, iż decyzja z [...] sierpnia 1977 r. – weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym – wydana została na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zgodnie z art. 28 tej ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnił warunków do uzyskania renty. Z przepisu tego wynika, że przejęcie gospodarstwa może nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego rolnika. Bez takiego wniosku postępowanie w przedmiocie przejęcia nieruchomości nie mogło się toczyć, a przejęcie gospodarstwa dojść do skutku. W ocenie Sądu, gospodarstwo będące przedmiotem decyzji z 1977 r. zostało przejęte przez Skarb Państwa bez wniosku jego właścicielki. Wbrew temu co wywodzi organ, sama treść decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki o tym, iż została ona wydana na wniosek właścicielki nieruchomości H. M. Wskazać należy przy tym, że w podstawie prawnej tej decyzji w ogóle nie wskazano art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, a powołano się jedynie na przepis kompetencyjny tj. art. 31 tej ustawy. W tym miejscu wyjaśnić nadto należy, iż art. 76 § 1 K.p.a., na który powołuje się Minister nie może być – w rozpoznawanej sprawie – interpretowany w sposób wskazany przez organ. Przyjęcie, iż dla uznania, że skarżąca złożyła przedmiotowy wniosek, wystarczy, że w decyzji z 1977 r. wskazana byłaby ta okoliczność, przeczyłoby istocie prowadzonego postępowania, mającego przecież na celu zweryfikowanie tej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. O tym, że do przejęcia na własność Państwa nieruchomości doszło bez wymaganego prawem wniosku świadczy analiza akt sprawy, w których brak jest jakiegokolwiek dowodu, iż taki wniosek został w ogóle złożony. Wręcz przeciwnie organ pozyskał informację, iż w posiadanym przez Urząd Miasta i Gminy w L. zbiorze dokumentów "brak jest wniosku strony w sprawie wykupu nieruchomości" (pismo z dnia 25 maja 1995 r.), a następnie w roku 2005 r. w odpowiedzi na pytanie organu o przedmiotowy wniosek, Urząd nadesłał protokół z dnia 18 kwietnia 2005 r. spisany z H. M., z którego wynika, iż nie składała ona nigdy żadnego wniosku o dokonanie wykupu spornych nieruchomości (pismo z dnia 20 kwietnia 2005 r.). A zatem również w roku 2005 r. Urząd Gminy i Miasta w L. nie dysponował żadnymi innymi dokumentami, które mogłyby stanowić przeciwdowód na twierdzenia samej zainteresowanej. W uzasadnieniu zaskarżonej obecnie decyzji Minister podniósł, że co prawda w toku prowadzonego postępowania nie odnaleziono formalnego wniosku skarżącej o przejęcie nieruchomości, to jednak powyższe nie daje podstaw by uznać, że wniosek taki nie istniał, co w konsekwencji skutkowało odmową stwierdzenia nieważności decyzji z 1977 r. Pogląd ten jest, w ocenie Sądu, nietrafny, albowiem oparty jedynie na domniemaniu złożenia wniosku o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa, którego to domniemania nie sposób wywieść z art. 28 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] sierpnia 1977 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej działkę nr [...] położonej na terenie wsi T., stanowiącej byłą własność H. M. wydana została z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Z racji powyższego należało wyeliminować z obrotu prawnego obie decyzje Ministra. Decyzje te wydano z naruszeniem art. 80 K.p.a, albowiem Minister sformułował błędną ocenę odnośnie tego, czy właścicielka gospodarstwa złożyła wniosek o przejęcie gospodarstwa, czy też nie. Decyzje te wydano również z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a, albowiem w następstwie sformułowania wskazanej wyżej błędnej oceny organ nie wyjaśnił, czy zaszły warunki do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa. Dodatkowo wskazać należy, iż Sąd działając z urzędu dopatrzył się także naruszenia prawa powodującego konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy P.p.s.a. W ocenie Sądu naruszony został bowiem art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że reguła ta ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zatem także do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (por. m.in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06). Przenosząc powyższe rozważania na powyższa sprawę należy stwierdzić, iż zarówno decyzję wydaną w pierwszej instancji, jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy podpisała w imieniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ta sama osoba - tj. Sekretarz Stanu K. P. W świetle przedstawionych argumentów taki stan rzeczy jest sprzeczny z prawem, a okoliczność ta stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego w myśl art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Odnosząc się do kwestii złożenia przez skarżącą wniosku o odszkodowanie, podnieść należy, iż w niniejszym postępowaniu okoliczność ta nie mogła zostać oceniona, albowiem przedmiotem oceny Sądu jest postępowanie nieważnościowe zakończone zaskarżoną decyzją. Sąd mógł zatem badać jedynie sprawę w granicach zakreślonych skargą. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - mając na uwadze art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. - winien dokonać oceny kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia po kątem jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa tj. ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, w szczególności z art. 28 ust. 1 tej ustawy. Organ ustali zatem stan faktyczny (art. 7 K.p.a.), poddając analizie zebrany w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 i 80 K.p.a.), a wyniki tego postępowania, przedstawi w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia (art. 107 § K.p.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 135 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.