IV SA/Wa 2284/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Związku K. w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r. nakładającą administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieprzekazanie w terminie do dnia 31 marca 2010 r. sprawozdania zawierającego informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za 2009 r. Wskazana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: 1. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 236d ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 tj. ze zm.) zwanej dalej "poś" nałożył na Związek K. zwany dalej "Związek K." administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieprzekazanie w terminie do dnia 31 marca 2010 r. sprawozdania zawierającego informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za 2009 r. 2. Od powyższej decyzji pismem z dnia 30 czerwca 2010 r. Związek K. wniósł odwołanie. 3. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2010 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że sprawozdanie Związek K. za 2009 r. wpłynęło do organu I instancji dnia 26 kwietnia 2010 r. Natomiast w wersji elektronicznej wpłynęło już dnia 21 kwietnia 2010 r. Dlatego też, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary, o czym poinformowano stronę (pismem z dnia 17 maja 2010 r.). Wskazano, że prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr I do rozporządzenia (WE) 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniające dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE (Dz. U. UE. L. Nr 33 str. 1) zwanego dalej "rozp. 166/2006", w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozp. 166/2006. Jednoczenie w myśl art. 236d poś w przypadku niewypełnienia opisanego powyżej obowiązku, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. W ocenie organu odwoławczego karę nałożono prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Strona bowiem wykonała ustawowy obowiązek z naruszeniem terminu i dlatego organ był zobligowany do nałożenia kary. Natomiast przyczyna opóźnienia nie ma znaczenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 rozp. 166/2006 wskazano, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest ocena proporcjonalności i skuteczności obowiązujących przepisów w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, a jedynie ocena czy przedmiotowa decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje fakt, iż 21 dniowe opóźnienie w złożeniu sprawozdania nie spowodowało żadnej szkody w środowisku. Prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji nie jest rozpatrywana w kontekście szkodliwości czynu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Związek K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając jej naruszenie art. 20 ust. 1 rozp. 166/2006. Wskazano, że ustawodawca polski dokonując transpozycji rozp. 166/2006 uznał niewypełnienie w/w obowiązku sprawozdawczego za delikt administracyjny, co jest zaskakujące zważywszy, że regułą przyjętą w poś jest, iż niewypełnienie obowiązków sprawozdawczych traktuje się jako wykroczenia. Wybierając rozwiązanie surowsze dodatkowo zrównano nieprzekazanie sprawozdania w ogóle z nieprzekazaniem sprawozdania w terminie. Zrównanie spóźnionego obowiązku z niewykonaniem obowiązku jest niedopuszczalną wykładnią rozszerzającą przepisu karnego na niekorzyść strony. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Obecni na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. pełnomocnicy Związek K. wskazali, że w myśl art. 236d poś sankcją objęte jest wyłącznie nieprzedłożenie sprawozdania, nie zaś uchybienie terminu do jego złożenia, gdyż w przepisie tym nie użyto pojęcia termin. Termin wskazany w ustawie na przekazanie sprawozdania ma charakter instrukcyjny, a sankcja winna być nałożona wówczas, gdy sprawozdanie w ogóle nie zostanie złożone. Istotne znacznie ma termin 30 września, gdyż dopiero jego przekroczenie uniemożliwiałoby skuteczne przygotowanie sprawozdania przez organ. Zwrócono uwagę, że kara nie jest współmierna do wagi czynu. W porównaniu do sankcji za wykroczenia za złamanie innych przepisów poś ta sankcja jest niewspółmiernie surowsza. Podniesiono, że dane zostały przekazane w ramach innych obowiązków sprawozdawczych i były w posiadaniu innego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów. Zgodnie z art. 236b ust. 1 poś prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr I do rozp. 166/2006, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozp. 166/2006. W przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości 10.000 zł (art. 236d ust. 1 poś). W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie ma sporu co do stanu faktycznego. Związek przyznaje, że sprawozdanie złożył z uchybieniem ustawowego terminu (dwudziestojednodniowe opóźnienie). Jednakże na etapie postępowania odwoławczego, fakt niedotrzymania terminu tłumaczono bardzo trudną sytuacją rodzinną pracownika odpowiedzialnego za przygotowanie sprawozdania (nieobecność przez 9 dni w pierwszym kwartale roku z uwagi na chorobę najbliższych). Stwierdzić należy, że odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, niezależny od stopnia zawinienia podmiotu jej podlegającemu. Odpowiedzialność ta ponoszona jest więc przez sprawcę w oderwaniu od winy za popełniony czyn, czy też błędu sprawcy. Oznacza to, że osoba popełniająca delikt administracyjny ponosi odpowiedzialność nawet jeżeli nie ponosi winy lub działała pod wpływem błędu. Dlatego też w postępowaniu w przedmiocie ustalenia administracyjnej kary pieniężnej za brak wywiązania się z obowiązków sprawozdawczych organ administracji nie ustala przyczyny, która legła u podstaw takiego, a nie innego postępowania podmiotu korzystającego ze środowiska. Skoro kara pieniężna ma charakter obligatoryjny a jej wysokość nie jest uznaniowa, to organ musi ją zastosować i nie ma żadnej możliwości odstąpienia od jej wymierzenia. Ziszczenie się więc przesłanek przewidzianych w art. 236b ust. 1 poś musiało skutkować automatycznym wymierzeniem kary, określonej jednoznacznie i w sposób sztywny w art. 236d ust. 1 poś. Uregulowania te stanowią realizacją obowiązku nałożonego na Polskę w art. 20 ust. 1 rozp. 166/2006 obligującym Państwa Członkowskie Unii Europejskiej do określenia zasad dotyczących sankcji stosowanych w przypadku naruszeń przepisów tego rozporządzenia i zobowiązującym je do podejmowania wszelkich środków niezbędnych do zapewnienia ich wdrożenia. Przewidywane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Ustawodawca europejski, jak słusznie podnosi Związek K., celem zapewnienia wdrożenia przepisów rozp. 166/2006 zobowiązał kraje członkowskie do ustalenia wysokości skutecznych i odstraszających sankcji z zastosowaniem zasady proporcjonalności. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się, by wymierzona kara za opóźnienie w przekazaniu sprawozdania była w sposób oczywisty nieproporcjonalna do rangi czynu popełnionego przez podmiot Skarżący. Podmioty obowiązane do dokonywania sprawozdań prowadzą bowiem działalność gospodarczą w znaczniejszym rozmiarze, więc kara je dyscyplinująca musi być ustalona na takim poziomie, by nawet nieznaczne uchybienie terminu w przekazaniu wymaganych ustawowo dokumentów było dla tych podmiotów dokuczliwe. Ustalenie jej wysokości na niższym poziomie mogłoby skutkować, iż kara nie realizuje celu odstraszającego (o którym mowa w rozp. 166/2006), a zatem sankcja nie byłaby skuteczna. Zauważyć ponadto należy, iż proporcjonalność sankcji niekoniecznie musi być rozumiana jako obowiązek różnicowania wysokości sankcji w zależności od czasu, który upłynął między dniem 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, a dniem złożenia sprawozdania. Ustawodawca krajowy mógł z powyższego względu zróżnicować wysokość sankcji, jednak tego nie zrobił. Proporcjonalność sankcji polega w tym przypadku na ustaleniu takiej jej wysokości, która nie przekraczałaby możliwości jej uiszczenia przez obowiązanego i była dostosowana do wagi naruszonego przepisu (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1898/09, ogólnodostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych prowadzonej przez NSA). Wskazać również należy, iż w wyroku z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt Kp 4/09 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że niezgodny z Konstytucją RP jest przepis, który przewiduje dolegliwość nieproporcjonalną z uwagi na cel kary administracyjnej. Niewątpliwie obwarowanie obowiązku sprawozdawczego sankcją administracyjną na wypadek jego wykonania nawet z nieznacznym opóźnieniem jest rozwiązaniem uzasadnionym i zgodność z Konstytucją takiego rozwiązania nie budzi wątpliwości Sądu. Wymierzenie kary za nieprzedłożenie sprawozdania w jednoznacznie określonym terminie (do dnia 31 marca roku następnego po roku sprawozdawczym) w sztywnie określonej wysokości nie stanowi naruszenia zasady proporcjonalności, gdyż jej wysokość została ustalona z uwzględnieniem celu kary, dyrektyw jej wymiaru oraz charakteru podmiotów którym potencjalnie będzie wymierzana. Natomiast rezygnacja ustawodawcy ze zróżnicowania wysokości kary administracyjnej w zależności od długości opóźnienia nie powoduje, że wysokość kary w niniejszej sprawie została określona w sposób nieproporcjonalny. Odrębną kwestią jest to, czy brak sankcji za dłuższe niż w niniejszej sprawie (niejako uporczywe) nie przedkładanie informacji nie powinno być karane sankcją bardziej dotkliwą. Zagadnienie to, wykracza jednak poza granice niniejszej sprawy, której ramy zakreśla ocena legalności orzeczenia w sprawie indywidualnej, nie zaś generalna ocena systemu prawnego przyjętego przez ustawodawcę. Zatem skoro ustawodawca wyznaczył sztywny termin do przekazania sprawozdania, a jego przekroczenie obwarował karą pieniężną w wysokości 10.000 zł, to organ administracji nie mógł miarkować wysokości kary i zobligowany był do orzeczenia sankcji w wysokości bezpośrednio wynikającej z przepisu. Dlatego też zarzut Związek K. dotyczący niewspółmierności kary do wagi czynu nie można uznać za trafny. Ustawodawca w art. 236b ust. 2 poś nałożył na wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska obowiązek oceny jakości dostarczonych danych, w szczególności pod względem ich kompletności, spójności i wiarygodności. Następnie organ ten przekazuje sprawdzone dane do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w terminie do dnia 30 września roku następującego po danym roku sprawozdawczym (art. 236b ust. 3 poś). Oczywistym jest, że dane muszą być zbierane z wyprzedzeniem (dlatego też ustawodawca ustalił końcowy termin do ich przedkładania do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym), aby następnie mogły być przedmiotem weryfikacji i podstawą sporządzenia sprawozdania do dnia 30 września (co skutecznie gwarantować ma kara pieniężna w wysokości 10.000 zł). Zatem zarzut Związek K. wskazujący, iż wystarczające byłoby przekazanie materiałów do sporządzenia sprawozdania do dnia 30 września roku następującego po danym roku sprawozdawczym należy uznać za nietrafny, gdyż jego podzielenie prowadziłoby do uniemożliwienia realizacji przez organ jego ustawowych zadań (nie pozostawienie czasu na weryfikację, a następnie na sporządzenie sprawozdania). Z przepisu art. 236d ust. 1 poś nie wynika również, by kara pieniężna wymierzana była wyłącznie za nie przekazanie sprawozdania przez podmiot do tego obowiązany, a wyłączone z sankcji było przekazanie sprawozdania po terminie. Wskazać należy, iż w art. 236b ust. 1 i art. 236d ust. 1 poś ustawodawca zawarł normę prawną regulującą postępowanie w przedmiocie przekazania sprawozdania przez obowiązany do tego podmiot. W art. 236b ust. 1 poś zawarto hipotezę i dyspozycję normy (wskazano że obwiązany podmiot w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym przekazuje do właściwego organu sprawozdanie), a art. 236d ust. 1 poś zawiera sankcję (niewykonanie obowiązku obwarowano karą pieniężną w wysokości 10.000 zł). Z dyspozycji tej normy (sposobu zachowania się podmiotu) wynika obowiązek dokonania pewnej czynności (przedłożenia sprawozdania do dnia 31 marca). Wykonanie obowiązku musi nastąpić zatem w określonym czasie, zaś niewykonanie tego obowiązku (naruszenie dyspozycji) uruchamia sankcje zakodowaną w art. 236d ust. 1 poś. Natomiast rozumienie dyspozycji normy w sposób przedstawiony przez Związek K. (w dyspozycji zawarto obowiązek przekazania sprawozdania, a nie obowiązek przekazania sprawozdania w terminie) prowadziłoby do tego, iż w rzeczywistości norma prawna pozostawałaby zawsze martwa. Zasady wykładni językowo-logicznej potwierdzają, że skoro mowa o wykonaniu obowiązku to musi to następować w określonym terminie. Brak użycia w art. 236d ust. 1 poś pojęcia "termin" nie ma więc znaczenia, gdyż obowiązek określonego działania by mógł być skutecznie zagwarantowany, musi być określony terminem. A termin ten został wskazany w art. 236b ust. 1 poś. Obowiązek nałożenia kary wynika nie tylko wprost z komentowanego przepisu, ale dodatkowo przemawiają za tym zasady wykładni funkcjonalnej. W przypadku braku określenia terminu na przedłożenie sprawozdania, niemożliwym byłoby wyezgekowanie tego obowiązku od podmiotów obowiązanych do jego składania, a także brak byłoby możliwości nałożenia nań sankcji. Dlatego też, sposób rozumienia komentowanych przepisów przez Związek K. należy uznać za błędny. Także przekazanie sprawozdania w ramach innych obowiązków sprawozdawczych (kwestia podniesiona na rozprawie) nie zwalniało Związek K. z obowiązku, o którym mowa w dziale IVa Tytułu III poś. Na koniec zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kilkukrotnie orzekał w sprawach ze skarg podmiotów, którym wymierzono karę administracyjną za nieprzekazanie w terminie sprawozdania zawierającego informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Każdorazowo skargi te były oddalane przez Sąd (zob. przywołany wyżej wyrok z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1898/09, ale też wyrok z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1946/09, z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 179/10, z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 942/10 - ogólnodostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych prowadzonej przez NSA). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.