IV SA/Wa 2287/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - oddala skargę - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 134 w związku z art. 144 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia A. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2012 r., którym uzgodniono projekt decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: budowa budynku administracyjnego na siedzibę [...], wraz ze zjazdem drogowym oraz urządzeniami budowlanymi przy ul. [...] w P. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla ww. inwestycji na terenie działki oznaczonej wg. ewidencji gruntów P. nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] (zjazd drogowy), w sąsiedztwie dziatek nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul [...] w P., z warunkiem uzyskania pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na realizację inwestycji. Zażalenie na ww. postanowienie złożył A. T. podnosząc, że będąc właścicielem działki nr [...] posiada status uczestnika postępowania w niniejszej sprawie. Rozpatrując przedmiotowe zażalenie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w powołanym na wstępie postanowieniu z dnia [...] lipca 2012 r. wskazał, że art. 53 ust 5 u.p.z.p. stanowi, że uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Minister wskazał dalej, że z akt sprawy wynika, że inwestorem ww. zamierzenia inwestycyjnego jest K. w P. (obecnie K. w P.) i tylko temu podmiotowi przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Skoro w przedmiotowej sprawie zażalenie wniosła osoba niebędąca inwestorem, zatem należało stwierdzić, że podmiot ten nie posiada legitymacji do jego złożenia, co wynika wprost z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. W związku z powyższym w sprawie stwierdzono niedopuszczalność złożenia zażalenia na podstawie art. 134 K.p.a. i związku z art. 144 K.p.a. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się A. T. i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj.: - art. 28 K.p.a. w związku z art. 81 K.p.a., poprzez naruszenie prawa stron do obrony swoich interesów co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. , - art. 144 kodeksu cywilnego poprzez uchybienie jego treści skutkujące uniemożliwieniem stronie ochrony prawa własności. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w prowadzonym postępowaniu uzgodnieniowym posiada status strony. Neguje on literalną interpretację przepisu art. 53 ust. 5, u.p.z.p., który dopuszcza wniesienie zażalenie jedynie przez inwestora, zarzuca mu niekonstytucyjność. Zdaniem skarżącego, jako właściciel działki sąsiadującej z działką na której planowana jest inwestycja, ma on status strony na każdym etapie postępowania, zarówno na podstawie przepisów K.p.a. jak i przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, że postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2012 r. odpowiada prawu. W rozpatrywanej sprawie Sąd bada akt administracyjny o charakterze stricte procesowym, tj. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozpatrując tę kwestię należy podnieść, że w dniu 17 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja; 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która wprowadziła zmianę do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotną z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. W myśl art. 70 pkt 6 lit. b tej ustawy, art. 53 ust. 5 u.p.z.p. otrzymał brzmienie: "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane." Ustawa o wspieraniu rozwoju usług - zgodnie z art. 87 - weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 29, który wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia. Oznacza to, że zaczęła obowiązywać od 17 lipca 2010 r. (data aktu - 7 maja 2010 r., data ogłoszenia - 16 czerwca 2010 r.) i od tego też dnia obowiązuje art. 53 ust. 5 u.p.z.p. o treści wyżej przywołanej. W świetle powyższego od dnia 17 lipca 2010 r. wyłączona została możliwość wniesienia zażalenia przez inną osobę bądź podmiot aniżeli sam inwestor na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Wyjątek od tej zasady wprowadził art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług, zgodnie z którym do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Powołany przepis nie znalazł jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie bowiem mimo, że postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie omawianej zmiany to - jak wynika z akt sprawy - inwestor nie wystąpił z wnioskiem o rozpoznanie sprawy na podstawie przepisów dotychczasowych. Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wystąpiła K. w P. (obecnie K. w P.) i ten właśnie podmiot jest inwestorem. Prawidłowo, zatem organ uznał, że A. T. nie ma - zgodnie z art. 53 ust 5 u.p.z.p. - legitymacji do wystąpienia z zażaleniem na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2012 r. Konstatacji powyższej nie zmienia fakt, że skarżący jest stroną postępowania głównego toczącego się przed Prezydentem Miasta P. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji - budowa budynku administracyjnego wraz ze zjazdem drogowym oraz urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] w P. Zaskarżone postanowienie z [...] maja 2012 r. zostało jednak wydane w ramach postępowania tzw. wpadkowego - uzgodnieniowego. Rację zatem ma skarżący podnosząc, że jest stroną postępowania głównego, natomiast myli się wywodząc, że tym samym ma legitymację do skutecznego wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] maja 2012 r., albowiem możliwość taką wyłącza wprost art. 53 ust 5 u.p.z.p. Sąd nie podziela zasadności zarzutu dotyczącego niekonstytucyjności art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Faktycznie zakwestionowany przepis, po jego zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, ogranicza krąg podmiotów mogących zaskarżyć postanowienie organu I instancji w postępowaniu uzgodnieniowym, dając to uprawnienie jedynie inwestorowi. Zauważyć jednak należy, że ograniczenie to istnieje tylko na etapie postępowania uzgodnieniowego. W toku postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji, każda ze stron tego postępowania, nie tylko inwestor, uprawniona jest podnosić zarzuty w stosunku do wydanej decyzji obejmujące także kwestie, które były przedmiotem uzgodnienia. Organ odwoławczy zobowiązany będzie zbadać zasadność tych zarzutów. Zmiana przepisu art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika z przyjętych rozwiązań systemowych, ale w konsekwencji nie prowadzi ona do nierównego traktowania obywateli, gdyż uprawnienia stron, poza inwestorem, przesuwa jedynie na inny etap postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec powyższego za nieuzasadniony należy uznać także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jak już wyżej wskazano ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do kwestionowania postanowień wydanych w postępowaniu uzgodnieniowym, wynikające z przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p., nie pozbawia stron postępowania głównego, tj. postępowania w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy do ochrony swoich interesów. Brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 28 K.p.a. jak również art. 81 K.p.a. Minister stwierdzając brak legitymacji skarżącego do wystąpienia z zażaleniem w postępowaniu uzgodnieniowym działał zgodnie z prawem, co zostało wyżej wywiedzione. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 144 Kodeksu cywilnego, należy stwierdzić, że zarzut ten nie może zostać uznany za skuteczny w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesienia zażalenia na etapie postępowania uzgodnieniowego. Ochrona przewidziana w tym przepisie dotyczy zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości ponad przeciętną miarę już dokonanych, a nie przyszłych i hipotetycznych, a więc zasadnie można się na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2009 r., nr II SA/Bd 934/08, Lex nr 550250). Mając na uwadze, że skarga okazała się pozbawiona podstaw, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.