IV SA/Wa 2293/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lutego 2013 r. na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a. oraz art. 79b ust. 2 pkt 5 i art. 79d ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, z późn. zm.) w związku z art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) wymierzył skarżącemu – A. P. prowadzącemu działalność "[...]" A. P. - karę administracyjną w wysokości [...] zł, za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że przeprowadzona w dniach: 21 czerwca, 11 października i 15 listopada 2012 r. kontrola w miejscu prowadzenia przez skarżącego działalności: Z., dz. nr ewid. [...], [...], wykazała że skarżący prowadzi działalność polegającą na zbieraniu odpadów. Skarżący dokonał zakupu odpadów tj. nadwozi pojazdów posiadających i nieposiadających nr VIN. Podczas kontroli 21 czerwca 2012 r. stwierdzono magazynowanie w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym następujących odpadów: kod: 16 01 06 - nadwozia pojazdów posiadające nr VIN, szt. 5 o łącznej masie 1,350 Mg, kod: 16 01 17 - nadwozia pojazdów nie posiadające nr VIN, szt. 11 o łącznej masie 2,15 Mg. 11 października 2012 r. stwierdzono magazynowanie w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym następujących odpadów: kod: 16 01 06 - nadwozia pojazdów posiadające nr VIN, szt. 4 o łącznej masie 1,040 Mg, kod: 16 01 17 - nadwozia pojazdów nie posiadające nr VIN, szt. 6 o łącznej masie 0,850 Mg. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że części zamienne oraz pojazdy zakwalifikowane przez kontrolerów do odpadów nabywane były w kraju od osób handlujących na terenie giełdy samochodowej w S. i P. oraz takich firm jak: [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W związku z powyższymi wynikami kontroli pismem z 5 listopada 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wszczął postępowanie administracyjne w celu wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Następnie, w trakcie rozprawy przeprowadzonej [...] grudnia 2012 r. skarżący oświadczył, iż nadwozia pojazdów [...] są częściami zamiennymi z racji ich konstrukcji złożonej z ramy i nadwozia. Dalej w cytowanym oświadczeniu skarżący stwierdził, że pozostałe karoserie pojazdów zakwalifikowane przez inspektorów jako odpady stanowią wartość w postaci towaru handlowego i mogą być użyte do naprawy uszkodzonego pojazdu w celu jego odbudowy. Odnosząc się do powyższego organ pierwszej instancji stwierdził, że magazynowane w miejscowości Z. odpady w postaci nadwozi pojazdów posiadających i nieposiadających nr VIN nie mogą być zastosowane bezpośrednio jako części zamienne. Aby można było użyć ww. nadwozi pojazdów jako części zamiennych należałoby dokonać ich demontażu do czego wymagane jest stosowne zezwolenie. W toku kontroli ustalono, że skarżący nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów, co stanowi naruszenie art. 28 ustawy o odpadach. Ustalenia z kontroli zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...] podpisanym bez zastrzeżeń przez kontrolowanego i kontrolującego [...] listopada 2012 r. W związku z powyższymi ustaleniami, wskazaną na wstępnie decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącemu karę administracyjną w wysokości [...] zł, za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł między innymi, że podczas kontroli inspektorzy nie stwierdzili prowadzenia demontażu pojazdów jak i transgranicznego przemieszczania odpadów. Ponadto stwierdził, że pojazdy znajdujące się na terenie prowadzenia działalności, są jego własnością i nie są wycofane z eksploatacji w myśl ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U., Nr 25, poz. 202 z póżn. zm.). Skarżący zarzucił, że organ nieprawidłowo zaklasyfikował zbierane nadwozia pojazdów jako odpady. Wyjaśnił, że prowadzi warsztat samochodowy a składowane pojazdy służą do naprawy innych. Po zakończeniu napraw, magazynowane pojazdy przekazywane są do stacji demontażu pojazdów. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2013 r. Na wstępie organ odwoławczy wskazał, że 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Na mocy art. 252 ww. ustawy uchylona została dotychczas obowiązująca ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Art. 246 nowej ustawy o odpadach stanowi, iż w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, co obligowało Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który rozpoznał niniejszą sprawę jako organ II instancji, do stosowania przepisów o karach pieniężnych uchylonej ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Skarżący zgromadził na swoim terenie niesprawne pojazdy, z których były demontowane części celem naprawy innych pojazdów, zatem nie mogły one być wykorzystywane zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy o odpadach, pojazdy te należało zaliczyć do kategorii 02 - produkty nieodpowiadające wymaganiom jakościowym, co jednoznacznie dało podstawę do uznania ich za odpady. W związku z powyższym w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał oceny stanu faktycznego, kwalifikując nadwozia i fragmenty nadwozi jako odpady o kodach 16 01 06 — zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy niezawierające cieczy i innych niebezpiecznych elementów i 16 01 17 - metale żelazne. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów oraz transport odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Na podstawie art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1a i 4 ustawy o odpadach z obowiązku uzyskania zezwolenia zwalnia się: 1) wytwórcę odpadów, który prowadzi odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, jeżeli posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów lub decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi w przypadku jeśli w powyższych zezwoleniach uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów — Skarżący nie posiadał decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi; 2) posiadacza odpadów, który łącznie prowadzi odzysk lub unieszkodliwianie odpadów oraz zbierania lub transportu odpadów, jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie lub transport odpadów w przypadku jeśli w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów uwzględnia dodatkowo wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie lub transport odpadów — Skarżący nie posiada decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów; 3) rodzaje odpadów, które zostały wymienione w załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności (Dz. U. z 2004 r. Nr 16, poz. 154 z późn. zm.) — odpady o kodzie 16 01 06 — zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy niezawierające cieczy i innych niebezpiecznych elementów i 16 01 17 - metale żelazne nie zostały wymienione w załączniku do przedmiotowego rozporządzenia. Żadne z powyżej wymienionych zwolnień nie dotyczyło skarżącego, co oznacza, że skarżący prowadził działalność w zakresie zbierania odpadów bez uzyskania wymaganego prawem zezwolenia starosty. Odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, organ drugiej instancji wskazał, że brak potwierdzenia w trakcie kontroli prowadzenia demontażu pojazdów jak również transgranicznego przemieszczania odpadów, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ podstawą wymierzenia kary było naruszenie polegające na zbieraniu odpadów bez wymaganego zezwolenia, które zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...], do którego Strona nie wniosła zastrzeżeń. Ponadto, w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego stwierdzając, że pojazdy, które nie są dopuszczone do ruchu drogowego, a ich części mogą być wykorzystane wyłącznie do naprawy innych pojazdów, spełniają definicję odpadu określoną w art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. Fakt prowadzenia warsztatu samochodowego również nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący prowadził gospodarkę odpadami bez uregulowanego stanu formalnoprawnego, bowiem świadcząc usługi w zakresie konserwacji i napraw, był zobowiązany do uzyskania dwóch decyzji w zakresie gospodarki odpadami w trybie art. 17 ust. 1a i art. 28 ustawy o odpadach. Zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, o którym mowa wart. 31 ust. 1 ustawy o odpadach dotyczy decyzji zatwierdzających program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wydawanych na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Podsumowując, powołując się na art. 79b ust. 2 pkt 5, art. 79d ust. 1 ustawy o odpadach organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji był zobligowany z mocy prawa do wydania decyzji o karze administracyjnej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł, że wymierzona kara jest krzywdząca i bardzo wysoka. Zarzucił zaskarżonej decyzji, błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, że skarżący prowadził działalność w zakresie zbierania odpadów. Skarżący wyjaśnił, że prowadził działalność polegającą na handlu częściami samochodowymi i zaprzeczył, że prowadzi warsztat samochodowy a naprawy są wykonywane w wyspecjalizowanych firmach. W związku z powyższym działalność skarżącego nie zawiera się w definicji gospodarki odpadami. Skarżący podkreślił ponadto, że w trakcie kontroli inspektorzy nie otrzymali dokumentów potwierdzających, że przyjął odpady. Mimo to znajdujące się na nieruchomości skarżącego karoserie zostały zakwalifikowane jako odpady, zaś zdaniem skarżącego powinny być kwalifikowane jako części zamienne. Skarżący podniósł ponadto, że wszystkie znajdujące się na jego nieruchomości pojazdy przeznaczone są do naprawy w wyspecjalizowanych zakładach. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej zwana "p.p.s.a.", stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a.). Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Spór prowadzony w niniejszej sprawie koncentruje się na ustaleniu czy pojazdy zgromadzone na terenie zakładu "[...] " A. P., położonego w Z. przy ul. [...], mogą być uznane za odpad. Rozpatrując tak zakreślony spór w pierwszym rzędzie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do tej ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Analizując powyższą definicję, należy zauważyć, że odsyła ona do katalogu kategorii przedmiotów substancji mogących stanowić odpady. Katalog ten, zawarty w załączniku 1 do ustawy, nie jest katalogiem zamkniętym. Jednakże pod oznaczeniem Q2 wymienia on jako odpady produkty nieodpowiadające wymaganiom jakościowym. Wskazać należy, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż niekompletne pojazdy stanowią odpad. Dopiero poddanie ich pełnemu procesowi odzysku, przy zapewnieniu określonych warunków, umożliwi uznanie, iż nie mamy do czynienia z pojazdem niekompletnym (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn.. akt II OSK 157/11). Dodatkowo, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, zasadnicze znaczenie dla ustalenia pojęcia odpadów ma termin "pozbywanie się". W związku z brakiem definicji legalnej tego terminu, należy posłużyć się znaczeniem wynikającym z języka potocznego, które nakazuje pod pojęciem tym rozumieć oddalenie, odsunięcie kogoś lub czegoś od siebie bądź uwolnienie się od kogoś lub czegoś. Przy tym istotne znaczenie ma intencja posiadacza tego odpadu. Zdaniem Sądu, w rozpoznanej sprawie, organy prawidłowo uznały, że pojazdy zgromadzone przez skarżącego stanowią odpad. Jak wynika z akt sprawy w dniach od 21 czerwca do 15 listopada 2012 r. pracownicy [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przeprowadzili kontrolę przedsiębiorstwa "[...]", będącego własnością A. P. Podczas oględzin ujawniono przy ul. [...], [...], miejscowość Z., odpady w postaci częściowo zdemontowanych i uszkodzonych pojazdów, nadwozi i ich elementów, które zakwalifikowane jako odpad o kodzie 16 01 06, tj. pojazdy zużyte lub nienadające się użytkowania oraz o kodzie 16 01 17, tj. metale żelazne. Ustalenia te są bezsporne, a potwierdzone zostały niekwestionowanym przez skarżącego protokołem kontroli nr [...]. Nadto w analizowanej sprawie spełnione zostało drugie z kryteriów zaliczenia danej substancji lub przedmiotu do odpadów, tj. intencja posiadacza odpadu pozbycia się go. Skarżący bowiem wskazał, że wszystkie pojazdy są przeznaczone do naprawy, które wykonują wyspecjalizowane warsztaty. Pojazdy zatem muszą być tym warsztatom przekazane, a przez to dochodzi do wyzbycia się ich, nawet jeżeli nie oznacza to przeniesienia ich własności. Wskazać nadto należy, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej stanowiły art. 79 b ust. 2 pkt 5 i art. 79 d ust. 1, 2 i 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010r., Nr 185, poz. 1243). W rozpoznanej sprawie ustalone zostało w sposób bezsporny, iż A. P., nie posiada decyzji zezwalającej na zbierania odpadów. Nie zachodzą także okoliczności wyłączające od obowiązku uzyskania tego zezwolenia o których mowa w art. 31 ust. 1, 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 a i 4 ustawy o odpadach. Zasadnie zatem organy orzekające w sprawie wszczęły postępowanie administracyjne o wymierzenie kary w trybie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach i zasadnie uznały, że skarżący prowadził działalność w zakresie zbierania odpadów na wskazanym terenie bez wymaganego zezwolenia. Obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia na zbieranie odpadów wynika z przepisów art. 28 ust. 1 cyt. ustawy. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, że jego działalność nie polega na gospodarowaniu odpadami, wskazać należy, iż jest to okoliczność pozostające bez znaczenia dla sprawy. Art. 79b ust. 2 pkt 5 stanowi bowiem, iż karze podlega posiadacz odpadów, który prowadzi działalność w zakresie m. in. zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia. Skarżący, jako podmiot profesjonalnie zajmujący się prowadzeniem działalności gospodarczej, nawet w razie gdy zbieranie odpadów nie stanowi przedmiotu jego działalności, ale jest związane z podstawowym profilem jego działalności, został trafnie uznany przez organy za posiadacza prowadzącego działalność w zakresie zbierania odpadów. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 23 ustawy o odpadach przez zbieranie odpadów rozumie się każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania. Prowadzenie zbierania odpadów, według art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach, wymaga uzyskania zezwolenia, które wydaje w drodze decyzji właściwy organ. W ocenie Sądu, ustalenia organów, że P. był zobowiązany do uzyskania stosownego zezwolenia są prawidłowe. Już bowiem samo stwierdzenie w skardze, że "wszystkie pojazdy znajdującego się na terenie mojej nieruchomości przeznaczone są do naprawy, które wykonują wyspecjalizowane warsztaty", świadczy jednoznacznie, że zgromadzone pojazdy są przygotowywane do transportu, a zatem działalność skarżącego związana z odpadami wyczerpuje znamiona definicji zbierania odpadów, w myśl art. 3 ust. 2 pkt 23 ustawy o odpadach. Z kolei, jak była już o tym mowa, jeżeli posiadacz odpadów prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków, podlega każe pieniężnej w wysokości [...] zł (art. 79 b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach). Karę pieniężną wymierza w drodze decyzji właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska (art. 79 d ust. 1 ustawy o odpadach). Sąd działając z urzędu nie dostrzegł naruszenia prawa, które powodowałyby konieczność uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a należało orzec jak w sentencji.