IV SA/Wa 2300/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J.K. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa rzecz skarżącej J.K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 5868 (pięć tysięcy osiemset sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J.. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniesionego od pkt 2 decyzji Wojewody [...] nr [...], z dnia [...] lutego 2016 r., o ustaleniu odszkodowania w wysokości 701 178,00 zł za nieruchomość, położoną w dzielnicy W. w W., obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0347 i nr [...] o pow. 0,0113 ha, przejętą z moc prawa na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod inwestycję "Budowa węzła [...] w W. przebudowa ul. [...] na terenie m. W. w województwie [...] ( pkt 1) oraz o odmowie powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości ww. nieruchomości ( 2) i zobowiązującej Prezydenta W. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna ( pkt 3), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie węzła [...] w W., przebudowa ulicy [...] na terenie m. W., nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez J.. Sp. z o.o. i B. J. , decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Wojewoda [...] ustalił na rzecz J.. Sp. z o.o. odszkodowanie za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...], obręb [...], położoną w W.. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją nr [...], z dnia [...] lutego 2016 r., w pkt 1 ustalił odszkodowanie w wysokości 701 178,00 zł; w pkt 2 odmówił powiększenia ww. odszkodowania o kwotę 5 % wartości przedmiotowej nieruchomości, w pkt 3 zobowiązał Prezydenta m. W. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie tej decyzji wniosła J.. Sp. z o.o. reprezentowana przez adwokata, zaskarżając pkt 2 decyzji w zakresie odmowy powiększenia odszkodowania. Minister podkreślił, że jest związany zakresem zaskarżenia, dlatego odniesienie się jedynie do kwestii podniesionej w odwołaniu, a więc do pkt 2 skarżonej decyzji. Natomiast wobec braku zaskarżenia pkt 1 decyzji dotyczącego wysokości odszkodowania, w tej części zaskarżona decyzja stała się ostateczna. W ocenie organu zarzut strony dotyczący kwestii odmowy powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości nie jest zasadny. Jak stanowi art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U, 2015 poz. 2031 ze zm.) w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo ) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 7 ustaw z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach (...) zgodnie z którym, jeżeli w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzją o ustaleniu celu publicznego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia, wysokość odszkodowania przysługującego temu właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu nieruchomości powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Ustawa ta weszła w życie w dniu 10 września 2008 r., a zatem termin na wydanie nieruchomości mijał w dniu 10 października 2008 r. Organ podkreślił, że wydanie nieruchomości zarówno w rozumieniu art. 7 ww. ustawy, jak i art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. można rozumieć jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela lub użytkownika wieczystego i umożliwienie inwestorowi korzystanie z nieruchomości połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora drogowego o tym fakcie. Głównym dokumentem potwierdzającym wydanie nieruchomości jest protokół zdawczo-odbiorczy, a w dalszej kolejności jednostronne oświadczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w sytuacji gdy zarządca odmawia podpisania protokołu. Bez znaczenia jest czy nieruchomość była wcześniej zagospodarowana przez właściciela, czy też stanowiła ona nieużytek. Nie można przyjąć, że całkowicie pasywna postawa właściciela nieruchomości uprawnia go do powiększenia odszkodowania. Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wydano nieruchomości w terminie wynikającym z art. 7 ustawy zmieniającej z dnia 25 lipca 2008 r., gdyż z akt sprawy wynika, że skarżąca oświadczenie o przekazaniu nieruchomości złożyła pismem z dnia [...] maja 2009 r., a zatem już po upływie ww. 30-dniowego terminu określonego ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. W odniesieniu do zarzutu odwołania organ wyjaśnił, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. ustalająca lokalizację inwestycji posiada rygor natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że możliwość powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości rozpatrywana jest jedynie w kontekście jej wydania w terminie wskazanym w art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. Natomiast przedmiotowa nieruchomości w tym terminie nie została wydana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.. Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez adwokata zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez jego niezastosowanie, wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji, w której uchyli decyzję organu I instancji w części objętej zaskarżeniem i powiększy wysokość odszkodowania przyznanego skarżącej o kwotę stanowiącą 5 % wartości tego odszkodowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca Spółka w toku postępowania wniosła o zwiększenie o 5% odszkodowania – tzw. bonusu - za przejęte pod inwestycję drogową na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nieruchomości należące do niej, oznaczone jako działki o nr ew. [...] i [...]. Istota sprawy sprowadzała się więc do zagadnienia czy okoliczności sprawy uzasadniały przyznanie Spółce bonusu z tytułu dobrowolnego wydania przedmiotowych działek. Przypomnieć należy, iż bonus z tytułu dobrowolnego wydania nieruchomości, wprowadzony został do specustawy z dniem 10 września 2008 r., w drodze jej nowelizacji ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. - o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., nr 154, poz. 958 z późn. zm.; dalej jako ustawa nowelizująca ). Nowelizacją tą w miejsce dotychczas wydawanej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej wprowadzono decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nowelą zmieniono art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w ten sposób, że ustawodawca nadał nowe brzmienie ust. 1 tego artykułu, dodając jednocześnie do niego nowe jednostki redakcyjne – ustępy od 1a do 1f. Zgodnie z treścią ust. 1e art. 18 ustawy odszkodowanie podwyższa się o kwotę 5% przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 (decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności), 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jednocześnie ustawa nowelizująca wprowadziła przepisy przejściowe, przewidujące, że w sprawach wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie ostateczną decyzją, czyli do dnia 10 września 2008 r., zastosowanie mają przepisy dotychczasowe (art. 6 ust. 1), z tym że w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą (art. 6 ust. 3). Podkreślić należy, że ustawodawca nadto w art. 7 ustawy nowelizującej w sposób odrębny uregulował przypadki, w których postępowanie było prowadzone m.in. na postawie ustawy sprzed nowelizacji i zostało zakończone przed dniem 10 września 2008 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej – wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Wedle tego przepisu, w sytuacji gdy w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia wysokość odszkodowania przysługującego temu właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu nieruchomości powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Z przytoczonych wyżej uregulowań wynika, że w sprawach o odszkodowanie za nieruchomości przejęte w trybie przepisów specustawy przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zasadą jest stosowanie przepisów tej ustawy w brzmieniu nadanym ww. nowelizacją, z tym zastrzeżeniem, że w stosunku do nieruchomości objętych w dniu 10 września 2008 r. decyzją o lokalizacji drogi krajowej (o ustaleniu lokalizacji drogi, o ustaleniu celu publicznego, o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) ma zastosowanie art. 7 ustawy nowelizującej określający odrębny od przewidzianego w art. 18 ust. 1e specustawy, tryb przyznawania bonusu z tytułu dobrowolnego wydania nieruchomości inwestorowi. Dodać należy, że omawiany art. 7 ustawy nowelizującej ma charakter szczególny w stosunki do art. 6 ust. 1-3 tej ustawy tylko w zakresie przesłanek uzyskania zwiększonego o 5 % odszkodowania, natomiast samo odszkodowanie już po 10 września 2008 r. ustalone jest - zgodnie z art. 6 ust. 23 ustawy nowelizującej w trybie i na zasadach określonych w specustawie ( por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 655/11). Innymi słowy, w sytuacji, gdy ww. dacie nieruchomość, za którą przyznawane jest odszkodowanie objęta była decyzją o lokalizacji drogi krajowej, materialnoprawną podstawę podwyższenia wysokości odszkodowania stanowi wyłącznie art. 7 ustawy nowelizującej. Zatem odszkodowanie za nieruchomości objęte w dniu 10 września 2008 r. decyzją o lokalizacji drogi krajowej może być podwyższone o 5% wartości nieruchomości wtedy gdy zostanie ona wydana inwestorowi w terminie od dnia 10 września 2008 r. do 10 października 2008 r. Podkreślić przy tym należy, że decyzja, o której mowa w art. 7 ustawy nowelizującej, nie musi mieć charakteru decyzji ostatecznej, gdyż takiego wymogu ustawodawca nie ustanowił. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2008 r. została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej polegającej na budowie węzła [...] w W., przebudowie ul. [...]. Podstawą prawną wydania tej decyzji były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r., nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej specustawą. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organy obu instancji stwierdziły, że wydanie przez Spółkę nieruchomości nastąpiło po dniu 10 października 2008 r., bowiem oświadczenie o dobrowolnym jej wydaniu zostało złożone pismem z dnia [...] lipca 2008 r. W ocenie Sądu samo złożenie przez skarżącą Spółkę tego oświadczenia nie jest wystarczającą okolicznością do stwierdzenia, że wydanie nieruchomości nastąpiło po terminie uprawniającym do otrzymania bonusu. Z akt administracyjnych sprawy, jak i z decyzji obu instancji nie wynika kiedy faktycznie przedmiotowa nieruchomość została wydana inwestorowi i w jakich okolicznościach. Jak wskazuje ugruntowane stanowisko doktryny: "podstawowym sposobem przeniesienia posiadania, zarówno samoistnego, jak i zależnego jest wydanie rzeczy (traditio corporalis). Z fizycznym wydaniem rzeczy łączy się po stronie nabywcy wola władania rzeczą dla siebie w zakresie określonego prawa i rezygnacja z posiadania przez dotychczasowego posiadacza" (por. J. Ignatowicz w Komentarzu, t. I, 1972, s. 813; E. Gniewek, Komentarz, 2001, s. 829). NSA w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13 wyjaśnił, że pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania. W niniejszej sprawie takich ustaleń brak. W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości – w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo - odbiorczego ani złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Także bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego ( por. wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 787/12, dostępny w CBOSA). Postępowanie dowodowe w postępowaniu o ustalenie odszkodowania odbywa się na zasadach określonych w k.p.a., a to oznacza, że do obowiązków organów obu instancji było w niniejszej sprawie ustalić kiedy doszło do przekazania władztwa faktycznego nad przedmiotowymi nieruchomościami skarżącej Spółki. Dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia w zakresie bonusu żądanego przez Spółkę. Braki w poczynionych ustaleniach w tym zakresie przesądzają o naruszeniu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.