IV SA/Wa 2300/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu 28 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 144, 262 § 1 i 264 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r. o nr [...] ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Postanowieniem Wójta Gminy [...] z [...] maja 2017 r. o nr [...], w związku z wydaniem decyzji z dnia [...].05.2017 r. o rozgraniczeniu gruntów położonych w miejscowości [...] gm. [...] oznaczonych jako działka ew. nr [...] stanowiących współwłasność [...] [...], [...] [...], [...] [...] z gruntami oznaczonymi jako działka ew. nr [...] stanowiącą własność [...] [...], nr [...] stanowiącą własność [...] [...] i [...] [...], na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt. 2 k.p.a., w pkt. 1 ustalono koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia w wysokości 2700 zł, w pkt. 2 ustalono termin uiszczenia kosztów na siedem dni od dnia, w którym postanowienie stanie sią ostateczne, w pkt. 3 wskazano nr rachunku bankowego, w pkt. 4 zobowiązano [...] [...], [...] [...], [...] [...] (wnioskodawców i współwłaścicieli działki nr ew. [...]) do uiszczenia w całości kosztów postępowania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek [...] [...], [...] [...], [...] [...] – współwłaścicieli działki nr ew. [...]. Koszty postępowania rozgraniczeniowego to kwota 2700 zł. brutto, stanowiące wynagrodzenie dla upoważnionego geodety, które zostały uiszczone przez organ prowadzący postępowanie. Wskazano, że wnioskodawcy przed wszczęciem postępowania byli poinformowani o konieczności poniesienia kosztów postępowania, gmina nie ma ustawowego obowiązku ponoszenia tych kosztów, natomiast zgodnie z art. 264 § 1 pkt. 2 k.p.a. stronę obciążają koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie strony lub na jej żądanie. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła [...] [...]. Powołała, że zgodnie z art. 264 § 1 pkt. 2 k.p.a. organ administracji może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Wskazała, że postępowanie administracyjne toczyło się w interesie każdej ze stron. Po rozpoznaniu zażalenia Kolegium wydało powołaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem [...] [...], [...] [...], [...] [...], którzy w uzupełnieniu wniosku podali, że właściciel działki nr ew. [...] postawił nową siatkę graniczącą z ich nieruchomością, którą celowo przesunął o około 7 m kosztem ich działki (ok. 300 m2). Natomiast granica z działką nr ew. [...] została przesunięta na ich niekorzyść o ok. 60 cm. W toku postępowania upoważniony geodeta dokonał czynności i została wydana decyzja w przedmiocie rozgraniczenia. Wskazano, że na koszty postępowania składało się wynagrodzenie geodety w wysokości 2700 zł. brutto, a geodeta zaproponował aby wydać decyzję o rozgraniczeniu działki nr ew. [...], której granica przebiega wg. punktów 965-966-967-968-969, gdyż jest ona zgodna ze stanem na gruncie. Kolegium wskazało, że co do zasady postępowanie o rozgraniczenie toczy się nie tylko w interesie wnioskodawcy, tj. tego właściciela jednej z nieruchomości objętych rozgraniczeniem, które doprowadziły do wszczęcia tego postępowania, ale również w interesie pozostałych właścicieli nieruchomości objętych postępowaniem. Interes dla wszystkich stron wyraża się w ustaleniu stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami. Wskazano, że w postępowaniu o rozgraniczenie prowadzonym przez organ administracji znajdzie zastosowanie art. 152 k.c. Natomiast Kolegium uznało, że w wyjątkowych wypadkach koszty winny obciążać tylko jedną ze stron albowiem koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszone są w interesie wszystkich stron o ile istnieje spór co do przebiegu granicy rozgraniczanych działek. Organ odwoławczy powołał wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8.11.2016 r. sygn. akt II SA/Bk 575/16). Wskazano, że w przedmiotowej sprawie ustalona granica jest zgodna ze stanem na gruncie, a wymierzone przez geodetę powierzchnie działek nr [...] i [...] są zgodne z zapisami w rejestrze gruntu. Zatem twierdzenia wnioskodawców nie znalazły potwierdzenia w toku prowadzonego postępowania, brak było zatem sporu granicznego, a co za tym idzie brak było podstaw do obciążenia właścicieli nieruchomości nr [...] i [...] kosztami postępowania, albowiem nie mieli oni żadnego interesu w prowadzonym postępowaniu. Wskazano, że koszt 2700 zł. wynika w wystawionej faktury z dnia [...].03.2017 r. nr [...] i nie ma podstaw aby kwestionować wysokość tych kosztów. [...] [...] zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że postanowienie SKO jest sprzeczne z ogólnie przyjętym orzecznictwem. Wskazała, że przyczyną złożenia wniosku był spór z sąsiadem, właścicielem działki ew. nr [...], który nie tylko kwestionował przebieg granicy, ale też tytuł prawny właścicieli do działki nr ew. [...]. Powołała, że właściciel działki nr ew. [...] nie podpisał protokołu z czynności rozgraniczeniowych z dnia [...].02.2017 r. oraz złożył oświadczenie, że nie zgadza się z rozgraniczeniem. Wskazała, że w toku prowadzonego postępowania zwrócono uwagę na nieprawidłowości w przebiegi granicy pomiędzy działkami ew. nr [...] i [...], i zostało wszczęte odrębne postępowanie, a więc właściciel działki nr ew. [...] odniósł bezpośrednią korzyść, albowiem dowiedział się o nieprawidłowościach, co pozwoliło mu na przerwanie biegu zasiedzenia. Powołano, że gmina zadecydowała również o ustalaniu przebiegu granic z działkami ew. nr [...], [...], [...], co uzasadnia również obciążenie gminy częścią kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie skargi, alternatywnie oddalenie. Podniesiono braki formalne skargi w postaci braku odpisów skargi. Organ podtrzymał dotychczasowe merytoryczne stanowisko w sprawie i wskazał, że nie potwierdziło się aby sąsiedzi wgrodzili się w działkę wnioskodawców, i że brak jest podstaw, aby właściciel działki ew. nr [...] dowiadując się o nieprawidłowościach w przebiegu granicy z działką ew. nr [...], miał partycypować w kosztach tego postępowania. Ponadto wskazano, że postępowanie zostało wszczęte [...].01.2017 r. w sprawie rozgraniczenia działek ew. nr [...] z działkami nr [...] i [...], i w takim zakresie decyzją z dnia [...].05.2017 r. zostało dokonane rozgraniczenie, a więc nie ma postaw do obciążania kosztami Gminy. Pismem z dnia 24.10.2017 r. Skarżąca podtrzymała stanowisko w sprawie wskazując, że granice miedzy działkami nie były ustabilizowane, a geodeta nie potwierdził prawidłowości przebiegu ogrodzeń względem granic na gruncie. Załączyła dwie fotografie na potwierdzenie wgrodzenia się sąsiadów w działkę nr ew. [...]. Podała, że żadna ze stron nie kwestionowała zasadności postępowania, ani istnienia sporu, a na gruncie nie było wyznaczonych stałych punktów, co doprowadziło do różnej interpretacji granic ewidencyjnych. Upoważniony geodeta przeprowadził prace geodezyjne i dokonał stabilizacji punktów. Wskazała, że brak jest podstaw by uznać zasadność zastosowania wyjątku odnośnie podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Podała, że szacunkowy koszt wskazywano na 1600 zł., a wysoki końcowy koszt był spowodowany dodatkowymi pracami geodezyjnymi przeprowadzonymi na wniosek Gminy [...], a które nie były przedmiotem w sprawie o rozgraniczenie, o które wnosili wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie i na postawie art. 119 pkt. 3 i 120 P.p.s.a., sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga jest zasadna. W ocenie sądu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Natomiast zgodnie z art. 262 § 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie bądź na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W przedmiotowej sprawie koszty postępowania obejmowały wynagrodzenie upoważnionego geodety w kwocie 2700 zł. brutto (faktura Vat z dnia [...].03.2017 r.) i zostały uiszczone przez organ prowadzący postępowanie. Z akt sprawy wynika, że postępowanie zostało zainicjonowane wnioskiem [...] [...], [...] [...] i [...] [...] – współwłaścicieli działki ew. nr [...], którzy w uzupełnieniu wniosku z dnia 19.12.2016 r. wskazali, że właściciele działek ew. nr [...] i [...] wgrodzili się w ich nieruchomość. Podali m.in., że właściciel działki ew. nr [...] postawił nową siatkę, którą celowo przesunął o około 7 metrów kosztem ich działki (łącznie 300 m2 ), a prośby o przesunięcie ogrodzenia okazały się bezowocne. Organ w wyniku przetargu wybrał najtańszą ofertę wykonania prac geodezyjnych złożoną przez [...] [...], opiewającą właśnie na wynagrodzenie w wysokości 2700 zł. brutto i za tę kwotę zlecił wykonanie rozgraniczenia gruntów oznaczonych jako działka ew. [...] z gruntami oznaczonymi jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] (umowa zlecenia z [...].01.2017 r.). Postanowieniem z dnia [...].01.2017 r. organ wszczął postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia działki nr [...] z działkami [...] i [...]. Powołany geodeta dokonał w dniu [...].02.2017 r. czynności na gruncie. Ze złożonych dokumentów - opinii i protokołu wynika, że właściciel działki nr [...] [...] odmówił podpisania protokołu granicznego twierdząc, że musi zapoznać się z dokumentacją rozgraniczeniową przekazaną do Urzędu gminy [...]. W złożonej opinii geodeta wskazał, że dla otrzymania odpowiedniej dokładności punktów wezwano również właścicieli działek nr ew. [...], [...] i [...]. Geodeta ustalił granicę na podstawie operatu ewidencji gruntów i operatu podziału terenów budowlanych oraz wskazał w protokole, że ustabilizowano słupkami metalowymi punkty 968 i 969 a punkt 965 rurką metalową przy trwałym ogrodzeniu, natomiast od punktu 965 poprzez punkt 966 granica biegnie do punktu 967 środkiem trwałego ogrodzenia. Punkt nr 967 stanowi metalowy słupek ogrodzeniowy. Z powyższego wynika, że geodeta wyznaczył na gruncie punkt graniczny 965, pomiędzy działką [...] a [...] oraz drugi punk graniczny pomiędzy tymi działkami tj. 969. Również oznaczył na gruncie punkt graniczny 968 pomiędzy działkami [...] a [...]. W opinii biegły wskazał, że punkty 1/965, 2/966, 3/967 położone są na trwałym ogrodzeniu, które przebiega na odcinku kilkunastu metrów i według oświadczenia stron granica zawsze przebiegła po w/wym. Jak wynika ze szkicu z protokołu punkt 1/965 jest punktem granicznym pomiędzy działkami: [...], [...], [...], a punkt 3/967 pomiędzy działkami [...], [...] i [...]. Decyzją z dnia [...].05.2017 r. Wójt Gminy [...] orzekł o rozgraniczeniu ustalając granice działek na podstawie dokumentacji rozgraniczenia przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] sporządzonej przez [...] [...]. W kontekście powyższego niezasadne są zarzuty skargi dotyczące wysokości kosztów postępowania. Zaakceptowana oferta została wybrana w wyniku przetargu jako najtańsza. Geodeta wykonał czynności dotyczące rozgraniczenia działki [...] z działkami [...] i [...] i zasadne było przyznanie wynagrodzenia w ustalonej wysokości, wskazanej w umowie zlecenia. Okoliczność, że w toku prowadzony prac wystosowano również wezwania dla właścicieli działek [...], [...] i [...] – z uwagi - jak to wynika z opinii technicznej geodety, konieczności otrzymania dokładności punktów pomierzonych, nie zmienia faktu, że postępowanie było prowadzone w zakresie rozgraniczenia działki [...] z działkami [...] i [...], czyli w zakresie wskazanym we wniosku i postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Koszt tego rozgraniczenia w zakresie wynagrodzenia dla geodety został już wcześniej ustalony i dokonanie dodatkowych czynności nie spowodowało podwyższenia wynagrodzenia dla geodety, ani nie spowodowało zaistnienia innych dodatkowych kosztów. Natomiast organy nie przeprowadziły wnikliwego postępowania w zakresie ustalenia zasady rozdzielenia kosztów tego postępowania, czym naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ I instancji wskazał jedynie, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek [...] [...], [...] [...] i [...] [...], po uprzednim poinformowaniu ich o konieczności poniesienia kosztów, i że Gmina [...] nie ma obowiązku ustawowego ponoszenia kosztów, a więc zgodnie z art. 262 § 1 pkt. 2 wnioskodawców obciążają koszty poniesione w ich interesie lub na ich żądanie. Organ I instancji nie rozważał więc w ogóle zasadności obciążenia właścicieli sąsiednich działek nr ew. [...] i [...] w aspekcie prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego również w ich interesie. Organ odwoławczy przywołał natomiast w uzasadnieniu decyzji ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie zasadności obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego nie tylko wnioskodawcy ale również pozostałych właścicieli nieruchomości objętych rozgraniczeniem przy uwzględnieniu, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się co do zasady nie tylko w interesie wnioskodawcy ale również właścicieli pozostałych nieruchomości objętych tym postepowaniem. Wskazano również, że interes dla wszystkich stron wyraża się w ustaleniu stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami i zasadne jest rozdzielenie tych kosztów, a z art. 152 k.c. wynika, że właściciel gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych: koszty rozgraniczenia oraz koszt urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Organ uznał jednak, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie powyższych zasad. W tym miejscu powołać należy Uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.12.2006 r. I OPS 5/06, jak również wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.04.2016 r. I OSK 18833/14, w których wskazano, że z art. 152 k.c. wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem). Skoro są oni stronami tego postępowania to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic czy istnienia innych powodów do ich kwestionowania nie ma tu znaczenia, bo dochodzi ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. Jak wynika z treści decyzji organu odwoławczego, Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania zasady rozdzielenia kosztów, uznając że interes wszystkich stron istnieje tylko wtedy gdy istnieje spór między stronami co do przebiegu granicy. Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie nie ma takiego sporu, a więc koszty nie zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania. Kolegium stwierdziło, że granica jest zgodna ze stanem na gruncie, a wymierzone przez geodetę powierzchnie działek nr [...] i [...] są zgodne z zapisami w rejestrze gruntów. Ponadto, że twierdzenia wnioskodawców o wgrodzeniu się sąsiadów nie znalazły potwierdzenia w toku postępowania, brak było zatem sporu i właściciele działek nr ew. [...] i [...] nie mieli interesu w prowadzonym postępowaniu. Powyższe ustalenie Kolegium nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale. Po pierwsze wskazać należy, że istnienie sporu co do przebiegu granicy nie jest jedyną przesłanka zasadności prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego; za prowadzeniem postępowania może również przemawiać brak wyznaczenia granic, bądź też wątpliwość co do ich przebiegu. Ponadto, z protokołu granicznego wynika, że ustabilizowano na gruncie punkty graniczne pomiędzy działkami [...] a [...] i [...], (pkt. 1/965, 32/969, 31/968), które wcześniej nie były oznaczone, co potwierdza twierdzenia wnioskodawców odnośnie braku stabilizacji granic w tym zakresie. Brak też jest postaw do przyjęcia, że nie została potwierdzona wersja wnioskodawców o wgrodzeniu się w ich nieruchomość ze strony właścicieli działek [...] i [...]. Z protokołu granicznego i akt sprawy jednoznacznie wynika, że właściciel nieruchomości działki ew. nr [...] [...] [...] odmówił uznania wyznaczonej przez geodetę granicy za obowiązującą i nie zgodził się na dokonane rozgraniczenie (pismo z dnia 15.03.2017). Organ odwoławczy, jak i organ I instancji, w ogóle nie wzięły powyższych okoliczności pod uwagę i ich nie przeanalizowały, naruszając tym samym dyspozycję art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a organ odwoławczy dokonał ustaleń stanu faktycznego pozostających w sprzeczności z materiałem dowodowym. Powyższe uchybienia doprowadziły do naruszenia art. 262 § 1 k.p.a. i art. 264 § 1 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zarówno decyzji organu I instancji jak i organu odwoławczego na zasadzie art. 145 par. § 1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wnikliwie przeanalizują i rozpatrzą materiał dowody w sprawie (powody złożenia wniosku, przebieg postępowania, postawę właścicieli wobec prowadzonego postępowania i ustalania granic, czynności dokonane na gruncie przez geodetę) i na jego podstawie dokonają oceny interesu właścicieli nieruchomości działek ew. nr [...], [...], [...] w prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, mając na uwadze ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie stosowania art. 152 k.c. do kosztów postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia. Jeżeli organy dojdą do wniosku, że w sprawie zachodzą okoliczności przemawiające za obciążeniem kosztami tylko wnioskodawców, to swoją ocenę powinny szczegółowo uzasadnić, z powołaniem na okoliczności wynikające z zebranego w sprawie materiału dowodowego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis w wysokości 100 zł.