II SA/Bk 575/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Ł. w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomością oznaczoną nr [...] stanowiącą własność Miasta Ł., w użytkowaniu wieczystym Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. a działką nr [...] stanowiącej własność A. Z. wszczęto na wniosek Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. z dnia [...] listopada 2015 r. Do wykonania czynności na gruncie upoważniono geodetę J. N. Po wykonaniu prac rozgraniczeniowych, decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej nr [...] z działką nr [...] w sposób określony w operacie sporządzonym przez ww. geodetę z dnia [...] kwietnia 2016 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 3884 zł (pkt 1), zobowiązał do uiszczenia kosztów w częściach równych Ł. Spółdzielnię Mieszkaniową w Ł. w kwocie 1942 zł i A. Z. w kwocie 1942 zł (pkt 2), nadto ustalił termin uiszczenia kosztów oraz wskazał numer konta do uiszczenia należności (pkt 3). Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie złożyła A. Z., wskazując że niesłusznie obciążono ją częścią kosztów rozgraniczeniowych. W jej ocenie postępowanie rozgraniczeniowe w ogóle nie powinno mieć miejsca, albowiem granice działek są i były widoczne (zabetonowane słupki), i znane są obu stronom. W tej sytuacji podejmowane czynności są powieleniem tego, co już zostało wykonane. Nadto działanie Spółdzielni jest stronnicze, złośliwe, wszystko po to, aby poniosła koszty, na które jej nie stać. To Spółdzielnia w osobie prezesa, naciskała na powtórne wykonanie pomiarów i obliczeń, które już istniały i istnieją na wyrysach działek, i to ten podmiot winien być obciążony w całości kosztami tego postępowania. Końcowo wskazała, że chodzi o niewielką powierzchnię, o tzw. bruzdę, o którą dba za pozwoleniem Spółdzielni od wielu lat. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w części rozstrzygniętej w punkcie 2 i zobowiązano użytkownika wieczystego rozgraniczonej nieruchomości nr [...] Ł. Spółdzielnię Mieszkaniową w Ł. do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości w wysokości 3884 zł, w pozostałej zaś części utrzymano zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu swego stanowiska organ podkreślił, że zgodnie z art. 29 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym właściciele gruntów sąsiednich obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu znaków granicznych (art. 152 k.c). Zgodnie zaś z art. 262 § 1 pkt 2 kpa strony obciążają tylko te koszty które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postepowanie. Dalej organ stwierdził, że pojęcia interesu, o którym mowa w art.262 § 1 pkt 2 kpa, nie należy ograniczać do wąsko pojmowanych korzyści wyrażonych samą inicjatywą wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, ale kojarzyć należy go z interesem prawnym wszystkich stron postępowania określonym w art. 152 k.c. Stąd w postępowaniu w sprawie kosztów rozgraniczeniowych należy prowadzić ustalenia i wyjaśnienia w kierunku, czy wystąpiły obiektywne przesłanki do wszczęcia tego postępowania i tym samym, czy przedmiotowe postępowanie było prowadzone w interesie obu stron. Odnosząc powyższe uwagi do realiów rozpatrywanej sprawy stwierdzono, że w omawianym postępowaniu rozgraniczeniowym bezpodstawnie przyjęto, że na gruncie nastąpiło zatarcie granic powodujące wątpliwości, co do ich przebiegu i powstał spór graniczny z nieruchomością sąsiednią. W ocenie organu żaden z dowodów zebranych w sprawie nie pozwalał na przyjęcie takiego ustalenia. W szczególności wskazując na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. z dnia [...] listopada 2015 r. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, a także na jej pismo z dnia [...] marca 2016 r. organ zauważył, że z dokumentów tych nie wynikało, aby granica między ww. działkami stała się sporna bądź została zatarta, czy też na tym tle dochodziło do sporów z sąsiadem. Również w przeprowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym, jak też w postanowieniu ustalającym koszty tego postępowania, Prezydent Miasta Ł. nie wykazał, aby faktycznie doszło do sporu granicznego. Przeciwnie przebieg granicy określony przez geodetę J. N. w sporządzonym operacie technicznym z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie odbiegał od ewidencyjnego przebiegu granicy. Powołany operat wskazywał, że czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami wykonano w dniu [...] marca 2016 r. w oparciu o operat [...], który zawierał komplet danych do wznowienia wszystkich punktów granicznych. W terenie odszukano stary punkt graniczny [...]. Pozostałe punkty graniczne granicy wznowiono na podstawie danych zawartych w operacie [...]. Punkt [...] stanowi pień tui, [...] zestabilizowano bolcami metalowymi w betonie, [...] stanowi krawędź ogrodzenia,[...] znak farba na ogrodzeniu. Strony zapoznały się z przebiegiem granicy i żadna z nich jej nie kwestionowała. Reasumując organ uznał, że skoro w konkretnym przypadku przeprowadzone postępowanie rozgraniczenie wykazało, że stan użytkowania nieruchomości stron pokrywa się z poprzednim przebiegiem granicy, to zasadne jest twierdzenie, że wykonane czynności ustalenia granic nie leżały w interesie skarżącej, a jedynie miały służyć uzyskaniu pewności przebiegu ustalonej już granicy po stronie Ł. Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. Całość kosztów postępowania rozgraniczeniowego winna zatem ponieść Spółdzielnia, gdyż to jej działanie do tych kosztów doprowadziło. W tym stanie rzeczy, zastosowany przez organ pierwszej instancji sposób podziału kosztów przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego zobowiązujący obie strony rozgraniczanych nieruchomości do ich uiszczenia po 1/2 części nie miał uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, Ł. Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ł. wywiodła skargę do tutejszego Sądu, zarzucając skarżonemu postanowieniu rażące naruszenie: 1) przepisów postępowania mających wpływ na jego treść, tj.: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych w następstwie zaniechania uzupełnienia materiału dowodowego w sytuacji zakwestionowania stanowiska Prezydenta Miasta Ł., co do zatarcia granic pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...] i nr [...], co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia prowadząc do zmiany postanowienia organu pierwszej instancji w zakresie obciążenia kosztami postępowania, - art. 262 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym rozumieniu użytego w treści normy prawnej pojęcia interesu strony, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia prowadząc do zmiany postanowienia organu pierwszej instancji w zakresie obciążenia kosztami postępowania, 2) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 152 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastawianie polegające na pominięciu zasady, iż koszty rozgraniczenia właściciele gruntów sąsiednich ponoszą po połowie. W uzasadnieniu wniesionej skargi podkreślono, że ustalenia Kolegium w zakresie istnienia pomiędzy stronami sporu budzą wątpliwości o tyle, że organ orzekał wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed Prezydentem Miasta Ł., sam zaś w tym zakresie postępowania dowodowego nie przeprowadził. Skarżący wyjaśnił, że wniosek o rozgraniczenie wiązał się z dokonaną na gruncie zmianą polegającą na włączeniu części przygranicznego pasa działki [...] w obręb działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] Nastąpiło to w sposób trwały poprzez wykonanie ogrodzenia i posadzenie m.in. tui, którą organ odwoławczy uznaje za jeden ze znaków granicznych. Działanie polegające na ogrodzeniu części nieruchomości sąsiedniej nie sposób uznać, za nie zakwestionowanie istniejącej granicy. Kolegium stwierdzając, że pomiędzy stronami nie ma sporu nie spróbowało nawet uprzednio zwrócić się do stron o wyjaśnienie przyczyny wszczęcia postępowania, przy jednoczesnym pominięciu celu jakiemu ma służyć postępowanie rozgraniczeniowe. Bez wątpienia to zaniechanie doprowadziło do błędnego ustalenia, że na gruncie nie doszło do zmiany użytkowania. Odnosząc się do postawionych zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 262 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. wskazano, że w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26), zgodnie z którą "organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium Interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 - ONSA 1997, Nr 2. poz. 89). A zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważeń wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie ma przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, czyli interesu własnego, indywidualnego, opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przepis ten doczekał się licznych orzeczeń sądów administracyjnych, z których najważniejszym jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006r. (sygn. akt l OPS 5/06, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdzono, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.) a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Powyższe stanowisko NSA zostało przez większość sądów administracyjnych odczytane jako obowiązek, a nie tylko dopuszczalną możliwość, rozdziału kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 152 k.c., czyli po połowie. Sądy te przyjęły, że skoro z art. 152 – 153 k.c. wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w istocie w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu (wszystkich właścicieli sąsiednich i rozgraniczanych nieruchomości), toteż wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 541/12). Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 15/13). Pojawiły się także orzeczenia, w których sądy administracyjne stanęły na stanowisku, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli jedynie wówczas, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Inaczej rzecz ujmując, warunkiem koniecznym do przyjęcia, że postępowanie toczy się w interesie prawnym wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości jest istnienie sporu co do przebiegu granicy. Jeżeli takiego sporu nie ma, nie można automatycznie zakładać, że postępowanie to toczy się w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. I w konsekwencji, jeśli koszty postępowania rozgraniczeniowego nie zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania, brak jest w świetle art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawy materialnoprawnej do obciążenia nimi wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiednich (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3014/14 oddalający skargę kasacyjną od wyroku tut. Sądu z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 120/14). Zdaniem obecnego składu orzekającego, należy stanąć na stanowisku, że podział kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 152 i 153 k.c., czyli po połowie, jest zasadą, od której jednak mogą wystąpić wyjątki. Na etapie administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego mogą być zarówno przypadki wystąpienia obiektywnych przesłanek uzasadniających jego wszczęcie, jak i ich brak. Stąd też jak trafnie zauważyło Kolegium, organy administracji publicznej zobowiązane są do wyjaśnienia, czy ustalanie przebiegu granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym było w interesie obu stron postępowania, czy tylko jednej z nich (por. też wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 356/13). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w konkretnym przypadku nie istniał spór co do granic rozgraniczanych nieruchomości, a w konsekwencji, że koszty związane z przeprowadzonym rozgraniczeniem zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego. Z akt sprawy niniejszej wynika, że z wnioskiem o rozgraniczenie działki o nr [...] z działką nr [...] wystąpiła skarżąca. Jak słusznie poniósł organ odwoławczy ani we wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. o wszczęcie postepowania rozgraniczeniowego, jak również w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. podtrzymującego ten wniosek nie podnoszono, aby granica między ww. działkami stała się sporna. Podobnie postępowanie rozgraniczeniowe, przeprowadzone przez uprawnionego geodetę nie dowiodło - wbrew twierdzeniom skarżącej, że istnieje spór co do przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami. Z załączonego do sprawy operatu technicznego geodety J. N. z dnia [...] kwietnia 2016 r. wynika, że czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami wykonano w dniu [...] marca 2016 r. na podstawie dokumentu geodezyjnego - operatu [...], w którym znajdował się komplet danych do wznowienia wszystkich punktów granicznych. Dane te pokrywały się ze stanem na gruncie w dniu przeprowadzenia rozprawy granicznej, potwierdzając tym samym, że stan granic ww. działek na gruncie nie odbiegał od granicy prawnej ustalonej na podstawie dotychczasowych dokumentów. Strony postępowania zgodnie przyjęły granice działek wynikające z dotychczasowych dokumentów geodezyjnych. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą wątpliwości Sądu (k. 50 – 53 akt organu I instancji). W tym stanie rzeczy, przyjąć należy, że organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzając, że koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszone są w interesie wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego, o ile istnieje spór co do przebiegu granicy rozgraniczanych działek. Skoro analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dowiodła istnienia takiego sporu, to uznać należy za organem, że koszty postępowania rozgraniczeniowego nie zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania. W świetle omawianego przepisu brak było zatem podstaw prawnych do obciążenia nimi wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiednich, co też organ odwoławczy prawidłowo wywiódł w zaskarżonym postanowieniu. Końcowo podnieść należy, że sporu co do przebiegu granicy pomiędzy sąsiednimi działkami nie można utożsamiać z ewentualnym naruszaniem tychże granic, czego nie dostrzega skarżąca. Podnoszone przez nią w skardze okoliczności związane z działaniem właściciela sąsiedniej działki polegającym na trwałym ogrodzeniu części nieruchomości i posadzeniu na niej tui nie uzasadniały przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Jeśli, zdaniem skarżącej, właściciel tej działki naruszał przysługujące jej prawo własności do działki o nr geod. [...], to powinna była wystąpić do sądu powszechnego z odpowiednim powództwem, a nie żądać przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając na względzie powyższe uznać należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), o czym orzeczono jak w sentencji.