I OSK 3014/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 120/14 w sprawie ze skargi R.G., J.G. i C.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2013 r., nr [..] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz osób zobowiązanych do ich poniesienia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 120/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi R. G., J. G. i C. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2013 r., nr [..] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz osób zobowiązanych do ich poniesienia, uchylił zaskarżone postanowienie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 17 lipca 2013 r. znak [..]Burmistrz [..], po rozpatrzeniu wniosku H. S. dokonał rozgraniczenia nieruchomości, położonej o obrębie [..], o nr geod. 152/2 o pow. 0,4746 ha (własność H. S.) z nieruchomościami sąsiednimi, tj. o nr geod. 151 (własność J. G.), o nr geod. 155/1 (własność J. i R. G.) oraz o nr geod. 155/2 (własność C. B.). Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2013 r. znak [..]Burmistrz [..], na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 1 i art. 264 k.p.a. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 1291,50 zł (pkt 1 decyzji) oraz zobowiązał do ich poniesienia H. S. w wysokości 645,80 zł, J. G. i R. G. w kwocie 161,40 zł, C. B. w kwocie 161,40 zł oraz J. G. w kwocie 322,90 z zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadzono na wniosek H. S.. Koszty czynności geodety wyniosły 1291,50 zł i należało do ich poniesienia zobowiązać po połowie strony postępowania rozgraniczeniowego, zgodnie z art. 152 Kodeksu cywilnego. Zażalenie od powyższego postanowienia wnieśli J. i R. G. oraz C. B.. Postanowieniem z dnia 10 października 2013 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło postanowienie organu I instancji w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz osób zobowiązanych do ich poniesienia i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie złożyła H. S. zarzucając wydanie postanowienia z naruszeniem art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 152 i art. 5 k.c. przez ich niewłaściwą wykładnię, bowiem ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, a zatem nie można stwierdzić, że przeprowadzone rozgraniczenie nie zostało dokonane również w interesie osób, które nie występowały z wnioskiem o dokonanie rozgraniczenia. H. S. zarzuciła również naruszenie art. 6, 7, 8 i 77 K.p.a. poprzez przyjęcie, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można rozstrzygnąć, czy postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie wszystkich jego uczestników. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uwzględniło skargę H. S. i uchyliło zaskarżone, własne postanowienie z 10 października 2013 r. i utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [..]z dnia 23 sierpnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz osób zobowiązanych do ich poniesienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Kolegium wskazując na uchwałę NSA z 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06, podkreśliło, że organy administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. mogą obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.) a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Podkreślił, że skoro postanowienie o obciążeniu stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego ma samodzielny byt prawny i jest niezależne od wydania decyzji rozgraniczeniowej, w obecnym postępowaniu nie można badać zasadności przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Kolegium podzieliło stanowisko H. S., że skoro osoby wnoszące zażalenie były stroną postępowania rozgraniczeniowego, oznacza to, że osoby te mają interes prawny w rozgraniczeniu działek, a zatem istniały podstawy do obciążenia ich kosztami przeprowadzonego rozgraniczenia na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Na powyższe postanowienie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli J. i R. G. oraz C. B. zarzucając naruszenie zasad ogólnych K.p.a., w szczególności zasady praworządności, nakazujących uwzględnienie z urzędu interesu państwowego i społecznego oraz słusznego interesu obywateli, wyrażonych przepisami art. 6, 7, 8 i 77 K.p.a. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że organ administracji publicznej może obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.) a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania, o ile granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, jedynie wówczas, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Jedynie w sytuacji sporu co do przebiegu granicy można mówić o prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego w interesie właścicieli nieruchomości sąsiednich, a w konsekwencji, że koszty takiego postępowania zostały poniesione w interesie stron takiego postępowania. Warunkiem koniecznym do przyjęcia, że postępowanie toczy się w interesie prawnym wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości jest istnienie sporu co do przebiegu granicy, jeżeli takiego sporu nie ma, nie można automatycznie zakładać, że postępowanie to toczy się w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że błędny jest pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że sam fakt bycia stroną postępowania rozgraniczeniowego przesądza o posiadaniu interesu prawnego w rozgraniczeniu działek, a zatem obciążania ich kosztami na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o rozgraniczenie działki o nr geod. 152/2 z nieruchomościami sąsiednimi, oznaczonymi nr geod. 151, 155/1 i 155/2 wystąpiła H. S., wskazując między innymi na bezprawne i samowolne usunięcie ogrodzenia, rozoranie miedzy, zaoranie i zabronowanie części działki czy usuwanie znaków granicznych. Postępowanie rozgraniczeniowe, przeprowadzone przez uprawnionego geodetę wykazało, że wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni, nie istnieje spór co do przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami. Strony postępowania zgodnie przyjęły granice działek wynikające z dotychczasowych dokumentów geodezyjnych, tj. planu scaleniowego wsi Grabowo z 1931 r. oraz operatu podziału działki o nr 152 z 2011 r., które to granice pokrywały się ze stanem na gruncie w dniu przeprowadzenia rozprawy granicznej. Powyższe znajduje potwierdzenie w oświadczeniu geodety G.K. z 13 listopada 2013 r., z którego wynika, że stan granic działki o nr 152/2 na gruncie nie odbiegał od granicy prawnej ustalonej na podstawie dotychczasowych dokumentów (k. 8 akt sądowych). Także skarżący - J. G. i R. G. we wniosku z 12 czerwca 2013 r., złożonym w Urzędzie Miejskim w [..]w dniu 13 czerwca 2013 r. oświadczyli,. że nie kwestionują przebiegu granicy z działką stanowiącą własność H. S. (k. 9 akt sądowych). W trakcie przeprowadzonego postępowania nie znalazły potwierdzenia zarzuty wnioskodawczyni, że właściciele sąsiednich działek bezprawnie usunęli jakiekolwiek słupy czy znaki graniczne. Sąd I instancji wskazał przy tym, że sporu co do przebiegu granicy pomiędzy sąsiednimi działkami nie można utożsamiać z ewentualnym naruszaniem tychże granic. Tym samym podnoszone przez H. S. we wniosku o rozgraniczenie okoliczności związane z usuwaniem płotów, zaorywaniem miedzy czy zasianiem trawy, nie uzasadniały przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Skoro, zdaniem wnioskodawczyni, sąsiedzi naruszali przysługujące jej prawo własności do działki o nr geod. 152/2, powinna była wystąpić do sądu powszechnego z odpowiednim powództwem, a nie żądać przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna sporządzona przez H. S. nie potwierdza zatem sporu co do przebiegu granicy, lecz jedynie może stanowić dowód, na naruszanie tejże granicy przez właścicieli sąsiednich nieruchomości. W świetle powyższego, w ocenie Sądu I instancji, przyjąć należało, że wbrew stanowisku Kolegium, w sprawie nie istniał spór co do granic rozgraniczanych nieruchomości, a w konsekwencji nie można przyjąć, że koszty związane z przeprowadzonym rozgraniczeniem zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego. Skoro koszty postępowania rozgraniczeniowego nie zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania, w świetle art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. brak było podstawy materialnoprawnej do obciążenia nimi wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiednich. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. S., zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu tj. dowodach i faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy administracyjnej, oraz nie znajdujących umocowania w art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. przez przyjęcie, iż rozgraniczenie nieruchomości nie miało charakteru spornego, co wynika z oświadczenia geodety G.K. z 13 listopada 2013 r. znajdującego się na k. 8 akt sądowych mimo, że w aktach administracyjnych ww. oświadczenia brak, a które to oświadczenie sporządzone zostało po prawomocnym zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego, skutkujące wydaniem wyroku uchylającego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz osób obowiązanych do ich poniesienia wskutek uznania na podstawie wyżej wymienionego oświadczenia geodety, iż postępowanie rozgraniczeniowe nie miało charakteru spornego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczone zostały przez zarzuty na jakich oparta została skarga kasacyjna. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna, w której zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naruszenie w/wym. przepisów skarga kasacyjna upatruje w poczynieniu przez Sąd I instancji ustalenia odnośnie tego, że granice sąsiadujących nieruchomości nie były sporne, w oparciu o oświadczenie geodety, które nie znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, a nadto zostało sporządzone już po rozgraniczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 P.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zawarty w art. 133 § 1 P.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a ( por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016r. II OSK 1111/14 LEX nr 2033947 ). Wprawdzie Sąd I instancji ustalając, że przebieg granic między sąsiadującymi nieruchomościami nie był sporny powołał się na pismo geodety G.K. z dnia 13 listopada 2013r. ( sporządzone już po wydaniu decyzji rozgraniczającej nieruchomości ), które zostało złożone przez skarżących do akt sprawy ( k. 8 ), to jednak prawidłowość powyższego ustalenia znajduje potwierdzenie w materiale znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy. Po pierwsze sama H. S. wielokrotnie w toku postępowania administracyjnego twierdziła, że sąsiedzi naruszają granice jej działki poprzez zaorywanie ziemi, przesuwanie ogrodzenia, wyrywanie słupków. Składała na tę okoliczność stosowne dowody w postaci zdjęć, szkiców, pism wzywających do przywrócenia do stanu poprzedniego. Już tylko z tego faktu wynika, że H. S. błędnie utożsamia spór dotyczący naruszenia prawa własności ze sporem dotyczącym granic. Nadto już w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 10 października 2013r. ( k. 52 akt administracyjnych ) organ administracji stwierdził, że geodeta G.K. przekazując operat techniczny z rozgraniczenia nieruchomości poinformował, że strony przyjęły granice z dotychczasowych dokumentów geodezyjnych tj. planu scaleniowego wsi [..]z 1931r. oraz operatu podziału działki nr. 152 z 2011r., co pokrywa się ze stanem na gruncie w dniu rozprawy granicznej. Okoliczności tej skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała. Powyższe stwierdzenie organu koresponduje i uwiarygodnia treść pisma geodety G.K. złożonego na k. 8 akt sądowych. Kolejnym dowodem na okoliczność jaki charakter ma spór w niniejszej sprawie jest protokół czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości z dnia 29 kwietnia 2011r. ( k. 83 akt administracyjnych ). Wynika z niego, że przyjęcie przebiegu działki nr. 152 nastąpiło według stanu prawnego zgodnego ze stanem ewidencyjnym. Niniejsze postępowanie rozgraniczeniowe nie jest pierwszym, które uruchomiła skarżąca kasacyjnie, chcąc w ten sposób załatwić sprawę mającą zupełnie inne podłoże. W świetle powyższego, mając na uwadze przede wszystkim informacje wynikające z pism samej skarżącej kasacyjnie, potwierdzone przez sąsiadów skarżącej co do tego, że nie kwestionują oni przebiegu granic, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w całości stanowisko Sądu I instancji co do tego, że w rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy stronami nie dotyczy granic sąsiadujących nieruchomości, lecz innych kwestii prawnych, podlegających rozstrzygnięciu w innym trybie i przed innym Sądem. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8