IV SA/Wa 2303/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi M. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie reformy rolnej - oddala skargę - Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 709/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2005 r. którą na podstawie art.138 § 1 foki 2 kpa oraz art. 105 § 1 kpa uchylono decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) czerwca 2004 r. stwierdzającą, że zespół pałacowo-parkowy położony w K.; gm. K., powiat K. na działce nr (...) (aktualne oznaczenie), o pow. (...) ha, będący przed przejściem na rzecz Skarbu Państwa własnością M. C., zapisany w dniu przejęcia w księdze wieczystej K., nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) i jednocześnie umarzono postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu w/w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podał , iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a. Sąd był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 546/06 wskazał, iż przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e w/w dekretu. Skoro sprawa będąca przedmiotem postępowania prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.w ramach której jest to rozstrzygane, jest sprawą administracyjną, unormowaną przepisami kpa i kończącą się decyzją administracyjną to uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na jej cywilny charakter było nieuprawnione. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w w/w wyroku wskazał, iż obowiązkiem organu jest rozpatrzenie odwołania firmy D. Sp. z o.o., oraz ustalenie czy zespół pałacowo-parkowy będący przedmiotem wniosku pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej. Rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się przywołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2007 roku, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) października 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania firmy D. Sp. z o.o. uchylił decyzję organu i instancji z dnia (...) czerwca 2004 r. i orzekł, iż zespół pałacowo-parkowy położony w K., gm. K., powiat K. na działce nr (...) (aktualne oznaczenie), o pow. (...) ha, będący przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własnością M. C., zapisany w dniu przejęcia w księdze wieczystej K., podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). W rozstrzygnięciu organ odwoławczy podał, iż decydujące znaczenie przy przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa miała jej powierzchnia ogólna, przy czym istotnymi były cele, na jakie miały być przeznaczone nieruchomości. Przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wywodził, iż ustawodawca nie wyłączał zespołów pałacowo-parkowych z możliwości przeznaczenia ich na cele reformy rolnej, chociaż nie podlegały one parcelacji. Minister przytoczył definicje związku funkcjonalnego podnosząc m.in., iż związek taki to także związek finansowy, terytorialny, podatkowy, organizacyjny, a istnieje on wówczas, gdy zespół pałacowo-parkowy nie może funkcjonować bez majątku ziemskiego (o charakterze rolnym) i odwrotnie. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego sprawie przez organ odwoławczy ustalił, iż związek terytorialny między zespołem pałacowo-parkowym, a majątkiem bezspornie istniał, albowiem zespół ten nie został wyodrębniony w wyniku dokonania podziału prawnego, a w szczególności nie była prowadzona dla tej części majątku odrębna księga wieczysta. Odnosząc się zaś do argumentów strony mających uzasadniać wyodrębnienie pałacu wraz z parkiem organ uznał, iż inne okoliczności np. istnienie ogrodzenia czy też bram wjazdowych, nie mogą być podstawą do przyjęcia tezy, iż nie było związku terytorialnego z pozostałym areałem ziemskim gdyż urządzenia te służyły wyłącznie zapewnieniu intymności i prywatności. Co więcej, ogrodzenia poszczególnych użytków rolnych były uzasadnione racjonalnością gospodarowania nimi, a wyeksponowanie pałacu wraz z otaczającym go parkiem, było zjawiskiem typowym. Organ podniósł również, iż zatrudnienie zarządcy majątku nie świadczy o tym, iż właściciel trwale wyzbył się władczych kompetencji w stosunku do swojego majątku. Zdaniem organu taka była praktyka stosowana powszechnie i właśnie właściciel decydował tak o osobie zarządcy i jego kompetencjach jak również o sposobie i miejscu wykonywania przez niego obowiązków, a działania zarządcy nie mogły się przeciwstawić woli głównego decydenta, jakim był właściciel. Organ wskazał, iż między zespołem pałacowo-parkowym, a majątkiem istniał także związek finansowy, albowiem zainteresowana nie wykazała ażeby właściciel majątku posiadał odrębne źródło dochodów, z których utrzymywał zespół pałacowo-parkowy, czy też, że miał odrębnych dostawców produktów rolnych na potrzeby pałacu. W takiej sytuacji, zdaniem organu, należy przyjąć, iż pałac i mieszkające w nim osoby utrzymywane były z dochodów i produktów uzyskiwanych z majątku. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, M. C.- następca prawny M. C., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 6, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego przy dowolności jego oceny, oraz zarzut naruszenia prawa materialnego m.in. art. 1, art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 1 lit. e i art. 6 w/w dekretu PKWN i § 11 i § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN poprzez błędną wykładnię pojęcia " nieruchomości ziemskie" i " związek funkcjonalny ", a także niedozwoloną, rozszerzającą wykładnię celów reformy rolnej. W skardze wskazano także na naruszenie zarówno treści Preambuły do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 2, art. 5, art. 7-9, art. 21, art. 30-32, art. 41 ust. 1 art. 47, art. 52, art. 64, art. 77 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 91 tej Konstytucji oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r o służbie cywilnej, art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych jak również art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Ponadto w uzasadnieniu skargi podniesiono, iż dekret PKWN niszczył polskie ziemiaństwo jako grupę społeczna, oraz, że dekret z mocą ustawy nie należał do systemu źródeł prawa przewidzianego w Konstytucji Marcowej i wydany został przez organ tej Konstytucji nieznany. Podkreślono, iż zespoły dworsko-parkowe, zamkowo-parkowe jak też pałacowo-parkowe stanowią z reguły obiekty zabytkowe a zarówno Skarb Państwa jak i gminy będące właścicielami tych obiektów doprowadzają je do dalszego niszczenia. Strona skarżąca zaakcentowała, iż przedmiotowa sprawa dotyczy praw zagwarantowanych obywatelowi w Konstytucji, co wyklucza możliwość powoływania się na wolę ówczesnego prawodawcy. Zdaniem skarżącej prawidłowe odczytanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powinno oznaczać, iż na własność Skarbu Państwa przechodzą w całości tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu. Z materiału dowodowego wynika, iż przedmiot postępowania stanowił wyodrębnioną enklawę służącą celom mieszkalnym i wypełniał regułę, o której mówi uzasadnienie wyroku NSA z dnia 5 marca 2003 r. IV SA 1593/02, a mianowicie to, iż polskie dwory były integralną częścią otaczających je parków i nie były związane bezpośrednio z produkcją rolną. Odnosząc się do meritum sprawy strona podniosła, iż zgodnie z orzecznictwem NSA do wyodrębnienia części nieruchomości na inny cel niż rolny, nie był konieczny wpis w księdze wieczystej, wystarczą granice działki uwidocznione na mapach lub mogące być ustalone w terenie na innej podstawie. W dalszej części skarżąca przedstawiła stanowisko Ministra wyrażone w uzasadnieniach decyzji dotyczących innych spraw. W ocenie skarżącej przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności świadczą, wbrew stanowisku organu, o wyodrębnieniu zespołu i możliwości prawidłowego funkcjonowania pozostałej części majątku jak również o braku możliwości realizacji celów reformy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Jak to już wyżej wskazano niniejsza sprawa była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie IV SA/Wa 709/07 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) czerwca 2005 r. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. organ administracji rozpoznając ponownie sprawę był związany oceną prawną zawartą w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W świetle tego przepisu ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, przy czym ocena ta i wskazania, co do dalszego postępowania zostają sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, które w tym zakresie wykazuje moc wiążącą. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena prawna i wskazania wiążą ten sąd oraz organ administracji. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Można dodać, iż w świetle stanowiska zajętego w literaturze niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w powołanym przepisie byłoby naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (por. A. Kabat (w:) Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, komentarza, Warszawa 2005, str. 347). Stwierdzić należy, iż rozpoznając ponownie sprawę organ administracji wypełnił zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2007 roku. Zgodzić się należy z rozumieniem przez Ministra definicji "związku funkcjonalnego" i oceną Sądu pozostaje czy ustalenia dokonane przez organ pozwalają na przyjęcie, iż zespół pałacowo-parkowy nie mógł funkcjonować bez gospodarstwa rolnego z uwagi na to, że stanowiło ono jego integralną część. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy zespół nie był wyodrębniony prawnie. Faktu tego nie neguje także skarżąca. Dwór otoczony był parkiem jednakże tylko od strony południowej, przylegającej do drogi znajdował się mur z dwoma bramami. Z pozostałych stron nie było ogrodzenia i nie można było jednoznacznie wskazać granicy parku. Od budynków gospodarczych oddzielony był jedynie odległością. Na północy park przechodził w pola uprawne a żywopłoty stosowane były wyłącznie w charakterze wiatrołapów. Nadto w obrębie parku znajdowały się dwa ogrody, w tym warzywnik dostarczający warzyw dla domowników (zeznania M. C., P. C.). Kierownictwo nad całym majątkiem sprawował sam właściciel, któremu pomagał zarządca, wszystkie folwarki majątku łączyła kolejka polna i linia telefoniczna ( opis dworu K.- akta administracyjne, zeznania E. P.). Powyższe ustalenia wskazują, iż między zespołem a majątkiem zachodził tak związek terytorialny jak i organizacyjny. Trudno, bowiem wyobrazić sobie prawidłowe funkcjonowanie nieruchomości ziemskiej bez centralnego zarządzania i na odwrót. Za trafne należy także uznać stanowisko organu, iż wobec nie wykazania przez skarżącą odrębnego źródła dochodów pozwalających na utrzymanie pałacu, przyjąć należy, iż to majątek ziemski dostarczał środków finansowych na utrzymanie zespołu, co wskazuje z kolei na istnienie więzi finansowej. Podkreślenia wymaga, iż skarżąca, znając treść wyroku omówionego wyżej i godząc się z nim, pozostała bierna i nie przedstawiła dowodów pozwalających organowi na uznanie, iż związek funkcjonalny nie istniał. Uznać należy, iż postępowanie dowodowe przeprowadzono z zachowaniem wymagań art. 7 i 77 § 1 kpa i rozstrzygający organ dokonał nienaruszającej art. 80 kpa oceny, iż pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a majątkiem ziemskim zachodził związek funkcjonalny uzasadniający podpadanie tego zespołu wraz całym majątkiem ziemskim stanowiącym własność M. C. pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, iż nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. Bezspornym jest, iż Konstytucja z dnia 21 marca 1921 r. nie ma mocy obowiązującej, więc wszystkie zarzuty dotyczące jej naruszenia nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zarzutu, iż dekret PKWN został wydany nielegalnie należy podkreślić, iż zagadnienie charakteru prawnego dekretu PKWN było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu postanowienia z dnia 28 listopada 2001 r. sygn. akt SK5/01 ( OTK 2001/1/266 ) stwierdził, że odnośnie zarzutu braku konstytucyjnej legitymacji PKWN do wydawania dekretów z mocą ustawy sprawa legalności działania władz państwowych narzuconych Polsce w 1944 r. należy dziś do sfery ocen historycznych i politycznych, które to oceny nie mogą być przenoszone bezpośrednio na sferę ukształtowanych wówczas stosunków prawnych. Brak konstytucyjnoprawnej legitymacji takich organów jak PKWN, KRN, Rząd Tymczasowy czy też wątpliwa legitymacja później istniejących organów, nie może powodować konsekwencji w postaci ignorowania faktu, iż efektywnie wykonywały one władzę państwową. Akty normatywne tych organów były podstawą rozstrzygnięć indywidualnych, które m.in. ukształtowały strukturę własnościową w obszarze własności rolnej a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest zjawiskiem obojętnym, nadał tym stosunkom trwałość i dziś są one podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa polskiego. Pogląd ten w ocenie Sądu należy podzielić i w konsekwencji uznać, że dekret PKWN był powszechnie obowiązującym aktem prawnym na podstawie, którego organy administracji mogły kształtować prawa i obowiązki obywateli. Nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty naruszenia Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej a także Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przepis będący podstawą orzekania w niniejszej sprawie, obowiązujący tylko w takim zakresie w jakim pozwala na orzekanie czy dana nieruchomość podlegała przejęciu na cele reformy rolnej, nie narusza wymienionych przez skarżącą przepisów. Co więcej- chroni prawa obywatelskie, aczkolwiek w ograniczonym zakresie, gdyż stanowi podstawę prawną do odzyskania tej części nieruchomości przejętej przez Państwo, która przejęciu na cele reformy nie podlegała. Ponadto nie jest zasadnym badanie zarzutu naruszenia Konstytucji także i z tych względów, iż dekret PKWN wywoływał skutki z dniem wejścia w życie, a kontrolowana decyzja ma charakter deklaratoryjny. Za chybione należy uznać zarzuty naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r o służbie cywilnej i art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych. Stwierdzić należy, iż zarzuty te, niczym nie poparte, nie mają w ocenie Sądu znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Wskazać też należy, iż powoływanie się przez skarżącą na uzasadnienia decyzji organu w innych sprawach nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy albowiem Sąd rozstrzyga tylko w granicach skargi dotyczącej skarżącej. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) Sąd orzekł jak w sentencji.