IV SA/Wa 2309/20

Dnia 2 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2020 roku nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zagospodarowania odpadów oddala skargę. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ) w postanowieniu z [...] sierpnia 2020 r., znak [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2019 r. poz. 1162 ze zm., dalej: u.m.p.o.), w związku z art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz.UE.L 2006 Nr 190, str. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie (WE) nr 1013/2006), po rozpatrzeniu zażalenia M. M. (dalej: strona, skarżący) na postanowienie GIOŚ z [...] czerwca 2020 r., znak [...], wzywające stronę do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, przez zagospodarowanie odpadów na terenie kraju utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie GIOŚ było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. W dniu 14 maja 2020 r., na podstawie zawiadomienia o nielegalnym transgranicznym przemieszczaniu odpadów, otrzymanego z [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K., GIOŚ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego przemieszczania, z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: RP) na terytorium S., odpadów w postaci zużytych podkładów kolejowych. W dniu [...] czerwca 2020 r. GIOŚ, na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1, u.m.p.o., wydał postanowienie, w którym zobowiązał stronę do zastosowania procedur, o których mowa w art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 przez zagospodarowanie odpadów na terenie kraju, jako podmiot odpowiedzialny za nielegalne transgraniczne przemieszczanie odpadów z terytorium RP na terytorium S. W dniu 27 lipca 2020 r. do GIOŚ wpłynęło zażalenia na postanowienie GIOŚ z [...] czerwca 2020 r. Strona zarzuca postanowieniu GIOŚ z [...] czerwca 2020 r., że zostało wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji błędne uznanie, że to strona jest podmiotem odpowiedzialnym za nielegalne przemieszczanie odpadów w postaci zużytych podkładów kolejowych, a także że transportowane przedmioty były odpadami. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, ewentualnie o zmianę postanowienia z [...] czerwca 2020 r. w ten sposób, że za osobę odpowiedzialną za nielegalne przemieszczanie odpadów, a także zobowiązaną do ich zagospodarowania, zostanie uznana L. P.. W uzasadnieniu postanowienia z [...] sierpnia 2020 r. GIOŚ wskazał, że transport odpadów został zatrzymany do kontroli drogowej przez funkcjonariuszy Pierwszego Referatu Kontroli Mobilnej [...] Urzędu Celno-Skarbowego w K.. Podczas kontroli stwierdzono, że przedmiotem transportu były zużyte drewniane podkłady kolejowe. Transport odpadów odbywał się na podstawie międzynarodowego listu przewozowego (dalej: dokument CMR), zgodnie z którym nadawcą towaru jest M. M., odbiorcą J. C., [...], miejsce dostarczenia towaru V., S.. Zgodnie z protokołem oględzin, dokonanych przez inspektora [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska drewniane podkłady, wysłane na terytorium S., stanowią odpad zużytych drewnianych podkładów kolejowych, zaklasyfikowany pod kodem 17 02 04* zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. (Dz. U. z 2020 poz. 10). Według GIOŚ, odpady drewna przerobionego przed wykorzystaniem w jakikolwiek sposób inny niż mechaniczny (np. cięcie) klasyfikuje się jako odpady z "listy bursztynowej" z załącznika IV do ww. rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 o kodzie AC 170. GIOŚ stwierdził, że wytyczne korespondentów nie są prawnie wiążące, jednak stanowią jednolitą interpretację przepisów rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 przez wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej (dalej: UE). Przedmiotowe odpady zostały zatem zaklasyfikowane pod kodem AC 170 oraz 17 02 04*. GIOŚ wyjaśnił, że wysyłka odpadów o kodzie AC170, zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. b) i) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, wymaga dokonania uprzedniego pisemnego zgłoszenia i uzyskania zgody właściwych zainteresowanych organów. Zdaniem GIOŚ, w niniejszej sprawie, co jest bezsporne, nie dokonano uprzedniego pisemnego zgłoszenia i nie uzyskano zgody wszystkich zainteresowanych właściwych organów. W związku z tym, zgodnie z art. 2 pkt 35 lit. a) i b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 transport podkładów kolejowych na terytorium Słowacji stanowi nielegalne transgraniczne przemieszczanie odpadów. GIOŚ podkreślił, że materiał dowodowy zebrany w sprawie, w tym dokument CMR, na podstawie którego transport został wysłany na terytorium S., jednoznacznie wskazuje, że nadawcą przedmiotowych podkładów jest M. M.. W ocenie GIOŚ, protokół oględzin oraz dokumentacja fotograficzna potwierdzają, że przedmiotem przemieszczania na terytorium S. były zużyte drewniane podkłady kolejowe, które zostały wymontowane z torowisk kolejowych i stanowią odpad. Wyjaśnienia stron natomiast dowodzą, że M. M., jako posiadacz podkładów drewnianych, nie znajdując dla nich dalszego zastosowania, pozbył się ich i przekazał L. P. w celu ich wywozu na terytorium S., gdzie miały zostać wykorzystane w innym celu niż bezpośrednie wykorzystanie zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem tj. do budowy ogrodzenia, nie zaś do budowy torowiska kolejowego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia GIOŚ wskazał, że oświadczenie A. C., w którym napisał, że odstępuje M. M. około 300 sztuk podkładów drewnianych, nie stanowi jednoznacznego potwierdzenia, że nie były to podkłady kolejowe. Przedmiotem niniejszego postępowania są drewniane podkłady kolejowe, które mogły być określone przez A. C. jako podkłady drewniane. Natomiast oględziny przeprowadzone przez inspektora [...] WIOŚ oraz dokumentacja fotograficzna potwierdzają, że przedmiotem wysyłki na terytorium S. były zużyte drewniane podkłady kolejowe. GIOŚ podkreśla, że podstawą klasyfikacji przedmiotowych podkładów do kategorii odpadu były następujące okoliczności: przedmiotem przemieszczania z terytorium RP na terytorium S. były drewniane podkłady kolejowe, wymontowane z torowisk kolejowych, stanowiące odpady poużytkowe, których posiadacz pozbył się przekazując je L. P. w celu wywozu na terytorium S. i wykorzystania w innym celu niż ich pierwotne przeznaczenie. Odnosząc się do argumentów strony, że jeżeli przedmiotowe podkłady zostałyby uznane za odpady, to odpowiedzialność za ich nielegalną wysyłkę ponosi L. P., jako ich posiadacz od chwili odbioru odpadów od M. M., organ wskazał, że posiadaczem odpadów, od chwili ich odbioru od A. C., był M. M.. Decydując się na przekazanie podkładów L. P., miał pełną świadomość, że odpady zostaną przemieszczone na S.. GIOŚ wskazał, że gdyby M. M. zdecydował się przekazać odpady podmiotowi krajowemu, na terytorium RP, wówczas też musiałby dopełnić wymogów, określonych w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W niniejszym przypadku odpady zostały przekazane w celu ich wywozu na terytorium S., zatem M. M., jako ich posiadacz, przed wysyłką odpadów powinien dopełnić wymogów, o których mowa w przepisach z zakresu transgranicznego przemieszczania odpadów. Zdaniem GIOŚ, nawet jeśli M. M., jak podnosi, nie organizował żadnego aspektu fizycznego przewozu odpadów na terytorium S., nie zwalniało go to z obowiązku dokonania uprzedniego pisemnego zgłoszenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 lit. b) i) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. W zaskarżonym postanowieniu z 23 czerwca 2020 r. organ uzasadnił, że podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia musi być zdefiniowany w kategoriach rankingu określonego w art. 2 pkt 15 lit. a) tego rozporządzenia. Tak więc kolejność przyjęta w tym wykazie powinna mieć zastosowanie na gruncie art. 24 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, a co za tym idzie również na gruncie art. 25 ust. 1 pkt 1 u.m.p.o. Obowiązek odebrania i zagospodarowania odpadów nielegalnie przemieszczonych powinien być nałożony w kolejności wskazanej w art. 2 pkt 15 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. W ocenie GIOŚ, przepisy rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, przywołane powyżej oraz w zaskarżonym postanowieniu z [...] czerwca 2020 r. jasno definiują osobę zobowiązaną do dokonania zgłoszenia i tym samym odpowiedzialną za nielegalne transgraniczne przemieszczanie odpadów. Według GIOŚ, biorąc zatem pod uwagę okoliczności sprawy, tj. fakt, że nadawcą zużytych drewnianych podkładów kolejowych, zgodnie z dokumentem CMR, był M. M., który zgodnie z definicją zgłaszającego był zobowiązany do dokonania uprzedniego pisemnego zgłoszenia przemieszczania odpadów, jako ich posiadacz znajdujący się pod jurysdykcją RP, czyli kraju, z którego pochodzi przemieszczanie odpadów, ponosi odpowiedzialność za ich nielegalne transgraniczne przemieszczanie. Zdaniem GIOŚ, zgłaszającym w rozumieniu definicji zawartej w art. 2 pkt 15 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 jest zarówno ten kto zamierza dokonać przemieszczenia odpadów lub zlecić takie przemieszczanie, jak i ten na kim ciąży obowiązek zgłoszenia. Przez podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia w rozumieniu art. 24 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 należy więc rozumieć każdy podmiot wskazany w art. 2 pkt 15 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, który byłby zobowiązany do zgłoszenia zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 rozporządzenia 1013/2006, gdyby chciał legalnie przemieścić odpady, gdyż w takim wypadku ciążyłby na nim obowiązek uprzedniego zgłoszenia i otrzymania zgody. W ocenie GIOŚ, bezpodstawne są zarzuty naruszenia przez GIOŚ art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest kompletny, odzwierciedla stan faktyczny i został w całości wyczerpująco rozpatrzony przez organ, co z kolei pozwoliło na stwierdzenie, bez żadnych wątpliwości, że M. M. jest podmiotem odpowiedzialnym za nielegalne transgraniczne przemieszczanie odpadów w postaci zużytych drewnianych podkładów kolejowych z terytorium RP na terytorium S. . W skardze M, M. postanowieniu GIOŚ z 14 września 2020 r. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. - przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji błędne uznanie, że to M. M. jest podmiotem odpowiedzialnym za nielegalne przemieszczanie (wysyłanie) z terytorium RP na terytorium S., odpadów w postaci zużytych podkładów kolejowych (a co za tym idzie zobowiązanym do ich odpowiedniego zagospodarowania), a także, że transportowane przedmioty były odpadami. Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o: 1) uchylenie skarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 3) wstrzymanie wykonania skarżonego postanowienia z uwagi na fakt, iż jego wykonanie przez zagospodarowanie odpadów i ich przekazanie do instalacji do przetwarzania odpadów, spowoduje konieczność zapłaty za taką usługę przez skarżącego, co może być znaczną kwotą i może narazić go na znaczną szkodę majątkową. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem GIOŚ. Skarżący w tym zakresie podnosi, co następuje: a) zna L. P. już od jakiegoś czasu; b) ich znajomość wynika z faktu, że przyjeżdżał do P. L. na S., gdyż kupował od niej np. sery; c) jakiś czas temu w rozmowie z nią dowiedział się, że przydałyby się jej podkłady drewniane, które ta użyłaby w swoim gospodarstwie m.in. jako podkłady pod bele z sianem (aby nie stawiać ich bezpośrednio na ziemi, gdzie w czasie opadów i bezpośrednio po nich siano mogłoby ulec zawilgoceniu, a przez to zniszczeniu - nastąpiłoby jego gnicie i rozkład), jak również jako element ogrodzenia, czy też jako przeszkody dla koni, które hoduje; d) w rozmowach z nim Pani L. wspominała o podkładach, nie za bardzo umiała je nazwać (z uwagi na różnice językowe) - pamięta, że jako przykład wskazywała takie podkłady, jak podkłady kolejowe; e) skarżący od 1998 r. był w posiadaniu nie podkładów kolejowych, ale podkładów drewnianych, jakie odstąpił mu bezpłatnie A. C. z J. na S. (dowód - oświadczenie A. C. z 12 października 1998 r., w aktach sprawy); f) skarżący wziął bezpłatnie wtedy te podkłady i zamierzał użyć w swoim gospodarstwie w kilku celach (stąd widoczna ilość podkładów) - chciał użyć je do ułożenia drogi, do stworzenia obiektów małej architektury (jakie widział za granicą), jak również do budowy ogrodzenia czy jako podkład pod bele z sianem. Dla niego był to użyteczny materiał, który od tego czasu używał w gospodarstwie; g) z uwagi na to, iż przeznaczenie pod drogę okazało się być nieodpowiednie (podkłady były śliskie), miał je na swojej posesji i gdy Pani L. wskazała mu w rozmowie swoje potrzeby, z uwagi na to, że posiadał odpowiednie zasoby aby jej pomóc, oraz z uwagi na znajomość, postanowił bezpłatnie odstąpić jej te materiały, by mogła zrobić z nich planowany użytek (traktował to jako prezent dla Pani L., a nie pozbycie się podkładów); h) Pani L. w umówionym terminie podjechała odpowiednim samochodem ciężarowym, a skarżący przekazał jej materiały; i) skarżący razem z Panią L. wypełnił dostarczone przez nią dokumenty, w tym prawdopodobnie dokument CMR (dowód wydruk CMR, dowód w aktach sprawy). Nie pamięta dokładnie, czy były jeszcze jakieś inne dokumenty, jakie wtedy wypełniał, na pewno był jeden dokument, zapewne CMR, który on traktował jako kartę/dowód odbioru od niego przedmiotów; j) w jego relacjach z Panią L. panował uproszczony formalizm - sprawy uzgadniali w rozmowie osobistej bądź rozmowie telefonicznej i nie sporządzali osobnych umów, jak choćby na zakup wspomnianego sera. Dlatego też uważał, że wspomnianym dokumentem przekazał Pani L. materiały - podkłady drewniane, a ona je od niego odebrała i na tym jego rola w przekazaniu przedmiotów się kończy; k) Dokument CMR ma ustaloną strukturę, dlatego skarżący z jednej strony został tam wskazany jako nadawca, a Pani L. jako odbiorca. Dla Skarżącego był to dowód na to, że Pani L. odebrała od niego podkłady drewniane, nic poza tym. Ponadto, z uwagi na przewóz na terytorium S., Pani L. powiedziała mu, że ten dokument jest jej niezbędny. Gdyby nie ten fakt, to klient zapewne sporządziłby jednostronne oświadczenie, podobne do tego, które zostało sporządzone, gdy odbierał podkłady w 1998 r. Dla skarżącego było oczywiste, że skoro Pani L. objęła podkłady w posiadanie (odbierając je od niego z posesji) i sama wywozi je do siebie na Sł., to dla niego sprawa na tym etapie się kończy. W jego opinii taki stan przesądza o tym, że Pani L. wiedząc po co przyjechała (w końcu odbierała materiały osobiście i zorganizowała odpowiedni transport), była po odbiorze posiadaczem podkładów i sama wykonywała ich przewóz do siebie na terytorium S.. Zatem to ona była de facto nadawcą i odbiorcą materiałów w ich przemieszczeniu poza granicę RP (dowód protokół kontroli i CMR, dowody w aktach sprawy); l) skarżący miał oczywiście świadomość, że materiały te pojadą następnie na terytorium S. do gospodarstwa Pani L., ale to nie ulega wątpliwości; m) traktował podkłady drewniane jako użyteczny materiał, nie jako odpad i sam z nich korzystał; n) należy wskazać, że gdyby skarżący traktował materiały jako odpad, to albo sam by się ich pozbył (zapewne jeszcze przy tym za to płacąc), albo zostawił je u siebie i sam próbował go wykorzystać lub "zutylizować" "w ramach swoich możliwości", nie ponosząc przy tym zbyt wielkich kosztów. Skarżący nie miał ponadto żadnej świadomości, że przekazane przedmioty można zakwalifikować jako odpad, a co za tym idzie, ich przekazanie komuś, czy też wywóz za granicę jest w jakikolwiek sposób reglamentowany; o) gdyby wiedział, jak zostaną zakwalifikowane podkłady, to by ich nie przekazał, z uwagi na chęć pomocy znajomej bo, jak wynika z logiki i doświadczenia życiowego, a czego wyrazem było prowadzone w sprawie postępowanie, nie chciałby robić "kłopotów" sobie i Pani L.; p) skarżący nie jest podmiotem, jaki zajmuje się obrotem odpadami, co także przedkłada się na jego świadomość, a ponadto na to, że gdyby wiedział o możliwej kwalifikacji przekazanych podkładów, to nie mając kompetencji do obrotu nimi, po prostu by tego nie zrobił; q) skarżący ponadto stoi na stanowisku, że przekazane przez niego podkłady drewniane nie były odpadem. Zgodnie z ustawą z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (art. 3 pkt 6), która w tym zakresie jest jednakowo brzmiąca jak odpowiedni przepis dyrektywy w sprawie odpadów (art. 3 pkt 1 dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy, Dz.U. UE L 312 z 22.11.2008, s. 3), odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć, lub do których pozbycia został zobowiązany. Skarżący nie zamierzał się pozbywać i nie pozbywał podkładów, ale przekazywał je Pani L. jako użyteczny materiał, co nie powinno ulegać wątpliwości. Ponadto, zdaniem skarżącego, nie był on zobowiązany na podstawie przepisu prawa, a już na pewno nie na podstawie decyzji, czy innego aktu stosowania prawa, do pozbycia się podkładów (inna wykładnia mogłaby prowadzić do absurdalnych wniosków - dając komuś wcześniej nabyty lub otrzymany przedmiot jako prezent, pozbywalibyśmy się go, a zatem byłby on odpadem). Z uwagi na możliwość zakwalifikowania przekazanych podkładów, jako podkładów kolejowych (i jako takich jako odpad niebezpieczny), skarżący temu zaprzecza i wskazuje, że według jego wiedzy (dowód załączane oświadczenie), są to podkłady drewniane nie kolejowe. Ponadto, gdyby nawet, czego nie był świadomy, podkłady przekazane mu w latach 90-tych rzeczywiście były podkładami kolejowymi, to przez ponad 20 lat straciłyby prawie na pewno możliwość szkodliwego wpływu na środowisko. Zdaniem skarżącego, gdyby nie to, iż Pani L. chciała podkłady, skarżący by się ich nie pozbył, na co jednoznacznie wskazują fakty - pomimo tego, że miał je ponad 20 lat i miał dla nich zastosowanie w gospodarstwie, nie pozbywał się ich w czasie, kiedy nie były mu użyteczne, a zrobił to tylko w przypadku części z nich, gdy znajoma wskazała mu, że takich przedmiotów potrzebuje. Darował jej więc je jako prezent. Według skarżącego, organ nie wykazał, że były to podkłady kolejowe. Z drugiej strony skarżący przedstawił oświadczenie, na mocy którego nabył podkłady (stanowiące, że były to podkłady drewniane, nie kolejowe), zatem wskazywanie, że Pani L. zamierzała je użyć niezgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, nie zostało w żaden sposób wykazane. Skarżący stoi na stanowisku, że przekazane przedmioty nie były odpadem, co w jego uznaniu, jest uzasadnione okolicznościami sprawy. Strona uważa, że nie tylko nie zamierzała nigdy dokonać przemieszczenia podkładów, ani też zlecić ich przemieszczenia. Skarżący nie zamierzał uprzednio dokonywać żadnej czynności w celu przemieszczenia podkładów na terytorium S. - zgodził się na to, aby przekazać je Pani L., a ona sama miała je od niego odebrać i przewieźć. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi M. M. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd na wstępie wskazuje, że GIOŚ w podstawie prawnej postanowienia z [...] czerwca 2020 r. powołał m.in. rozporządzenie Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. 2014 poz. 1923), które zostało uchylone z dniem 6 stycznia 2020 r. i zastąpione rozporządzeniem Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. 2020 poz. 10). Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2422, z 2018 r. poz. 1544 oraz z 2019 r. poz. 60 i 1403) rozporządzenie Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. 2014 poz. 1923) straciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. 2020 poz. 10). Zdaniem Sądu, zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych nawet powołanie błędnej podstawy prawnej przez organ administracji w sytuacji, gdy rzeczywiście istnieje podstawa prawna rozstrzygnięcia, nie stanowi podstawy uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Ponadto GIOŚ na str. 2 uzasadnienia postanowienia z 26 sierpnia 2020 r. wydanego w II instancji prawidłowo powołał się na obowiązujące rozporządzenie Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. 2020 poz. 10). W dalszej kolejności przechodząc do oceny przepisów postępowania, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że organ w obu instancjach dokonał niewadliwej analizy materiału dowodowego, który w ocenie Sądu, jest prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego zostały wysnute były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności. Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez GIOŚ w I i II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. GIOŚ orzekając w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a także ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodnienie okoliczności związanej z odpowiedzialnością skarżącego za nielegalne przemieszczenie odpadów z terytorium RP na terytorium S.. W przedmiotowej sprawie GIOŚ w postanowieniu z [...] sierpnia 2020 r., znak [...] ustosunkował się do twierdzeń skarżącego wynikających z zażalenia z 22 lipca 2020 r. na postanowienie GIOŚ z [...] czerwca 2020 r., a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął jako organ I instancji wydając postanowienie z [...] czerwca 2020 r. Należy stwierdzić, że ustalenia te znajdują swój wyraz w postanowieniu GIOŚ z [...] sierpnia 2020 r. W zaskarżonym do Sądu postanowieniu, GIOŚ powołał się na motywy wyrażone przez ten organ w postanowieniu z [...] czerwca 2020 r. GIOŚ w postanowieniu z [...] sierpnia 2020 r. uzasadnił także fakt nieuwzględnienia zarzutów wynikających z zażalenia skarżącego. GIOŚ w postanowieniu z [...] sierpnia 2020 r. wyczerpująco udowodnił także brak związku przyczynowego między wadami postępowania zarzucanymi w zażaleniu, a postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. wydanym przez ten organ w I instancji. Należy stwierdzić, że uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd postanowień wydanych w przedmiotowej sprawie są związane z przedmiotem rozstrzygnięcia, którym jest wezwanie podmiotu odpowiedzialnego za nielegalne przemieszczenie z terytorium RP na terytorium S.odpadów w postaci zużytych podkładów kolejowych. Podstawę zaskarżonego do Sądu postanowienia stanowiły art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 k.p.a. oraz art. 25 ust. 1 pkt 1) ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2019 r. poz. 1162 ze zm., dalej: u.m.p.o.), w związku z art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz.UE.L 2006 Nr 190, str. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie (WE) nr 1013/2006). Odnosząc się do stanowiska skarżącego przedstawionego w skardze wskazać należy, że klasyfikacja ww. drewnianych podkładów jako odpadów w postaci zużytych podkładów kolejowych została prawidłowo dokonana przez właściwy organ w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów. Organ ten przeprowadził oględziny przedmiotów podczas kontroli drogowej prowadzonej przez Urząd Celno-Skarbowy w K.. Transport odpadów odbywał się na podstawie dokumentu CMR, zgodnie z którym nadawcą towaru był M. M., odbiorcą J. C., [...], S. Z oświadczeń L. P. oraz skarżącego wynika, że ww. podkłady kolejowe miały zostać wykorzystane w gospodarstwie L. P. m.in. jako podkład pod bele z sianem oraz jako elementy ogrodzenia. Oznacza to, że były przeznaczone do wykorzystania niezgodnie z pierwotnym przeznaczeniem ww. podkładów, jakim jest budowa torów kolejowych. Wykorzystanie podkładów kolejowych do innych celów niż ich pierwotne przeznaczenie oznacza, że pierwotny właściciel pozbył się ich nie znajdując dla nich dalszego zastosowania. Proces wyzbycia się, który spowodował, że ww. podkłady kolejowe stały się odpadami nie nastąpił w momencie wysyłki tych odpadów przez skarżącego na terytorium S., ani przekazania podkładów kolejowych przez A. C. skarżącemu. Wcześniej bowiem właściciel linii kolejowej dokonał demontażu ww. podkładów, a następnie pozbył się ich nie znajdując dla nich dalszego zastosowania. Demontaż podkładów kolejowych i przekazanie ich innemu podmiotowi, który nie wykorzystał ich zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem był terminem (momentem), w którym ww. podkłady kolejowe stały się odpadami. W konsekwencji A. C. stał się właścicielem odpadów w postaci zużytych podkładów kolejowych, a w dalszej kolejności właścicielem tych odpadów stał się skarżący po otrzymaniu odpadów od A. C.. W piśmiennictwie wskazuje się, że "Odpadem w ujęciu ogólnym jest element wywodzący się z danego obiektu, lecz nie stanowiący zintegrowanej z nim całości" (zob. K. Świgoń-Popiołek, Podstawy metodyczne ujednolicenia klasyfikacji odpadów, [w:] H. Piotrowska (red.), Odpady przemysłowe a ochrona środowiska, Warszawa 1976, s. 82). W ocenie M. Górskiego, kluczowym elementem definicji odpadów jest pojęcie "pozbycie się", gdyż przedmiot staje się odpadem właśnie z chwilą "pozbycia się" go przez dotychczasowego posiadacza (zob. M. Górski, Gospodarowanie odpadami w świetle wymagań prawa wspólnotowego i polskiego prawa wewnętrznego, Poznań 2005, s. 41). Zdaniem tego autora, "pozbycie się", wzorem interpretacji przyjętych w prawie UE i orzecznictwie sądów europejskich, nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystania, polegająca na zastosowaniu jednej z metod postępowania wskazanych w ustawie, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać (być przydatnym), która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska. Możliwe jest więc "pozbycie się" przedmiotu także wówczas, gdy pozostaje on nadal we władaniu tego samego podmiotu. W konsekwencji wykładania pojęcia "pozbycie się" powinna być indywidualizowana, w szczególności wówczas, gdy jest wątpliwe, czy dany przedmiot jest wskutek pozbycia się go odpadem (por. M. Górski, Gospodarowanie odpadami w świetle wymagań prawa wspólnotowego i polskiego prawa wewnętrznego, Poznań 2005, s. 41). Zgodnie z ogólnym znaczeniem słowo "pozbywać się" oznacza "uwolnić się od czegoś niepotrzebnego, uciążliwego, np. pozbyć się starych ubrań, mebli, przedmiotów. Pozbyć się długów, kłopotów, uciążliwości, obowiązków" (M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, t. 2, Warszawa 1979, s. 886). Określenie "pozbywać się", które stanowi kluczowy element definicji ustawowej pojęcia "odpady", która była przedmiotem prawidłowej wykładni przeprowadzonej przez GIOŚ w niniejszej sprawie, należy interpretować także w świetle zasad ogólnych ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.) oraz zasad ogólnych ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm., dalej: u.o.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., przez odpady - rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach implementuje m.in. dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ww. dyrektywy, "odpady" oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć, lub do których pozbycia został zobowiązany. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia "odpady", nie może zatem być interpretowany wąsko. Kompleksowe zarządzanie gospodarką odpadami oraz przestrzeganie zasad ochrony środowiska i gospodarki odpadami musi być uwzględnione w interpretacji pojęcia "pozbywać się". Pozbywanie się odpadu należy analizować w całym cyklu życiowym substancji lub przedmiotu od zaprojektowania do ich produkcji, dystrybucji, zużycia, a także obróbki powstałych przy tym odpadów. Ważnym elementem charakterystyki czynności polegającej na pozbyciu się odpadu powinna być informacja na temat cyklu życiowego substancji lub przedmiotu. Istotne zatem dla oceny czynności polegającej na pozbyciu się odpadu są dane o technologii produkcji, a w szczególności zasady dotyczące odzyskiwania surowców, materiałów oraz metod ostatecznego usuwania odpadu. Przy interpretacji ustawowego pojęcia "pozbywać się" należy także brać pod uwagę obowiązujące normy prawne dotyczące procesów ponownego użycia, przetwarzania, recyklingu oraz odzysku poszczególnych rodzajów odpadów. Istotne znaczenie mają także standardy dotyczące bezpieczeństwa używania substancji lub przedmiotów. Pozbycie się odpadu powinno być także oceniane przez pryzmat zasady zapobiegania odpadom, która uregulowana jest w art. 17 pkt 1 i art. 18 ust. 1 u.o. Końcowa odpowiedzialność podmiotu pozbywającego się odpadu nie może być także oderwana od zasady "zanieczyszczający płaci". Koszty związane z zapobieganiem odpadom albo związane z naprawianiem szkód wywołanych przez odpady nie mogą pomijać podmiotu pozbywającego się odpadu na rzecz kolejnego posiadacza. Podkreślenia wymaga także to, że do klasyfikacji ww. drewnianych podkładów jako odpadów w postaci zużytych podkładów kolejowych nie są wymagane wiadomości specjalne, gdyż do dokonania takiej oceny wystarczająca jest ogólna wiedza dostępna dla przeciętnego człowieka. Wskazać należy, że do dokonania oględzin i właściwej klasyfikacji tych odpadów jako zużytych podkładów kolejowych taką wiedzę posiadają pracownicy wyspecjalizowanych organów administracji, w tym przypadku Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie, którego inspektorzy dokonali oględzin odpadów. Na podstawie art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 995 ze zm.) pracownicy Inspekcji są powołani do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, a ich ustawową kompetencją jest m.in. wykonywanie zadań określonych w przepisach o odpadach oraz o międzynarodowymi przemieszczaniu odpadów. Także, zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, inspektor uprawniony jest do określenia składu morfologicznego odpadów w oparciu o wiedzę ekspercką. Inspekcja Ochrony Środowiska jest bowiem wyspecjalizowanym organem, powołanym do badania i oceny stanu środowiska, a inspektorzy ochrony środowiska posiadają niezbędny zakres wiedzy specjalistycznej także w zakresie zagadnień transgranicznego przemieszczania odpadów. GIOŚ zasadnie zatem uznał, że podkłady kolejowe wysłane przez skarżącego na terytorium S. wypełniają definicję odpadu określoną w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. Jak wynika z protokołu oględzin z 11 maja 2020 r., sporządzonym przez inspektorów ochrony środowiska, przedmiotem transportu były drewniane podkłady kolejowe, które stanowią odpad klasyfikowany pod kodem 17 02 04* zawarty w rozporządzeniu Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. (Dz. U. z 2020 poz. 10). Organ dokonując kwalifikacji przedmiotowych odpadów kolejowych powołał się także na wytyczne nr 5 korespondentów do rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. W pkt 33 preambuły do ww. rozporządzenia stwierdzono wprost, że należy sporządzić wykaz niewiążących wytycznych zawierających wskazówki dotyczące racjonalnego ekologicznie gospodarowania odpadami. Załącznik VIII do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 zawiera wytyczne dotyczące racjonalnego ekologicznie gospodarowania odpadami (art. 49). Wytyczne korespondentów nie są prawnie wiążące, jednak stanowią jednolitą interpretację przepisów rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 przez wszystkie państwa członkowskie UE (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1313/18, LEX nr 3092924). Rozporządzenie nr 1013/2006 wyraźnie upoważnia do wydawania takich wytycznych w celu wspólnego przeanalizowania kwestii powstałych w związku ze stosowaniem rozporządzenia nr 1013/2006. W związku z tym odpady w postaci zużytych podkładów kolejowych GIOŚ prawidłowo zaklasyfikował także pod kodem AC 170 ex 440310 – "Przerobiony korek i odpady drewna" zgodnie z załącznikiem IV do ww. rozporządzenia nr 1013/2006. Według art. 3 ust. 1 lit b) i) rozporządzenia nr 1013/2006, wysyłka odpadów o kodzie AC 170 wymaga dokonania uprzedniego pisemnego zgłoszenia i uzyskania zgody właściwych zainteresowanych organów. W niniejszej sprawie nie dokonano uprzedniego pisemnego zgłoszenia i nie uzyskano zgody ww. organów. W związku z tym, zgodnie z art. 2 pkt 35 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1013/2006, nielegalne przemieszczanie oznacza przemieszczanie odpadów dokonane: a) bez zgłoszenia go wszystkim zainteresowanym właściwym organom, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem; lub b) bez zgody zainteresowanych właściwych organów, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem. W ocenie Sądu, GIOŚ prawidłowo stwierdził, że transport podkładów kolejowych, w posiadaniu których był skarżący, wysłany na terytorium S., stanowi nielegalne transgraniczne przemieszczanie odpadów. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że w okolicznościach tej sprawy nie był on osobą wysyłającą odpady na terytorium S.. GIOŚ wykazał, że przedmiotem wysyłki na terytorium S. były odpady w postaci podkładów kolejowych o kodzie AC 170 z załącznika IV do rozporządzenia nr 1013/2006 oraz 17 02 04* oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. Osoby zaangażowane w transport ww. odpadów zobligowane były do przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 1013/2006, które reguluje zasady transgranicznego przemieszczania odpadów. Wysyłka przedmiotowych odpadów z terytorium RP na terytorium S. wymagała zastosowania procedury uprzedniego pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz RP i S.zgodnie z art. 3 ust. 1 lit b) i) rozporządzenia nr 1013/2006. Procedurę zgłoszenia wysyłki ww. odpadów w celu uzyskania zezwolenia, zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 1013/2006, powinien rozpocząć zgłaszający. Zgodnie z art. 2 pkt 15 ww. rozporządzenia, zgłaszający oznacza: a) w przypadku przemieszczeń pochodzących z Państwa Członkowskiego - każdą osobę fizyczną lub prawną podlegającą jurysdykcji tego Państwa Członkowskiego, która zamierza dokonać przemieszczenia odpadów lub zlecić takie przemieszczanie i na której ciąży obowiązek zgłoszenia. Zgłaszającym jest jedna z osób lub jeden z podmiotów wyszczególnionych poniżej, w kolejności przyjętej w tym wykazie: i) wytwórca pierwotny; lub ii) posiadający zezwolenie nowy wytwórca, który wykonuje działania poprzedzające przemieszczanie; lub iii) posiadający zezwolenie podmiot zbierający, który w wyniku połączenia niewielkich ilości jednego rodzaju odpadów zebranych z różnych źródeł utworzył wysyłkę, która ma się rozpocząć z jednego miejsca wskazanego w zgłoszeniu; lub iv) zarejestrowany sprzedawca, który został upoważniony na piśmie przez wytwórcę pierwotnego, nowego wytwórcę lub posiadający zezwolenie podmiot zbierający, określonych w pkt i), ii) oraz iii), do działania w ich imieniu w charakterze zgłaszającego; v) zarejestrowany pośrednik, który został upoważniony na piśmie przez wytwórcę pierwotnego, nowego wytwórcę lub posiadający zezwolenie podmiot zbierający, określonych w pkt i), ii) oraz iii), do działania w ich imieniu w charakterze zgłaszającego; vi) posiadacz, jeżeli wszystkie osoby określone w pkt i), ii), iii), iv) oraz w odpowiednich przypadkach w pkt v) są nieznane lub niewypłacalne. Wskazać należy, że GIOŚ wykazał, że skarżący był posiadaczem przedmiotowych odpadów i miał świadomość, że celem transportu odpadów, które przekazał L. P. jest terytorium S.. Skarżący tego nie kwestionuje. Zgodnie z art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1013/2006, posiadacz oznacza producenta odpadów lub osobę fizyczną lub prawną, w której posiadaniu znajdują się odpady, zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2006/12/WE. Zgodnie z cytowaną wyżej treścią art. 2 pkt 15 rozporządzenia nr 1013/2006, to na skarżącym, który był posiadaczem odpadów i wypełniał kryteria "zgłaszającego", ciążył obowiązek pisemnego zgłoszenia zamiaru wysyłki odpadów w postaci zużytych podkładów kolejowych na terytorium S. i uzyskania zezwolenia właściwych władz RP i w kraju przeznaczenia. Wbrew opinii skarżącego, L. P., jako obywatelka S., nie wypełnia kryteriów uznania jej jako "zgłaszającego" i w związku z tym nie może zostać uznana za wysyłającego odpady z terytorium RP na terytorium S.. Z akt sprawy wynika, że skarżący posiadając wiedzę, że przekazane przez niego odpady zostaną wywiezione za granicę, miał obowiązek zgłoszenia wysyłki tych odpadów na terytorium Słowacji i uzyskania zezwolenia właściwych władz w obu ww. państwach. Z uwagi na to, że skarżący takiego obowiązku zgłoszenia nie dokonał jest osobą odpowiedzialną za nielegalne przemieszczanie odpadów z terytorium RP na terytorium S. zgodnie z art. 2 pkt 35 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1013/2006. Skarżący wbrew obowiązującym przepisom w tym zakresie nie wykonał ciążącego na nim obowiązku zgłoszenia wysyłki tych odpadów na terytorium S.. Na gruncie prawa konstytucyjnego charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. Siemieński. Wyodrębniając części składowe pojęcia obowiązku, wskazuje na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124-125). Zdaniem Sądu, GIOŚ miał zatem podstawy do nałożenia na skarżącego obowiązku odebrania ww. odpadów na podstawie art. 24 ust. 2 lit. b) ww. rozporządzenia nr 1013/2006 i wydania postanowienia na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 u.m.p.o., w którym organ wezwał skarżącego do zagospodarowania odpadów na terenie kraju. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że nie działał ze świadomością, że posiada odpady oraz że przekazując je w celu wywozu na terytorium S. dokonuje wysyłki odpadów. Okoliczność ta nie jest przesłanką zwalniającą skarżącego z odpowiedzialności administracyjnej w tej sprawie. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, według którego "(...) sankcja administracyjna definiowana jest jako dolegliwość stosowana przez organ administracji za naruszenie normy prawa administracyjnego. Zasadniczo powstanie odpowiedzialności administracyjnej związane jest wyłącznie z zaistnieniem zdarzenia, które kwalifikowane jest ustawą jako naruszenie obowiązujących norm prawnych. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się więc do ustalenia, czy dane zdarzenie wyczerpuje znamiona oznaczone w ustawie i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu, bez względu na możliwość przypisania i stopień zawinienia tego podmiotu". (por. wyrok NSA z 14 marca 2017 r., sygn. II OSK 1694/15, LEX nr 2347718). W sytuacji stwierdzenia przez GIOŚ, naruszenia przepisów o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, organ ten zobligowany był do podjęcia działań przewidzianych w tych przepisach. Brak świadomości skarżącego w zakresie naruszenia przepisów transgranicznego przemieszczania odpadów oraz grożące mu konsekwencje finansowe nie mogą stanowić podstawy dla organu do zaniechania działań, do których obligują go przepisy prawa. W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.