IV SA/Wa 231/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) po rozpoznaniu 8 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usługowego [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem, utrzymano w mocy, w myśl art. 138 § 1 pkt 1, wobec art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", orzeczenie Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w [...] z [...] maja 2017 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji, stwierdzającej wyłączenie z produkcji leśnej gruntu leśnego o powierzchni 1,7496 ha, wchodzących w skład działek ew. nr [...] i [...] (obr. [...]. Powiat [...].), wobec wniosku Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o., zwanej dalej "Spółką". W uzasadnieniu postanowienia przywołano następujące uwarunkowania prawne i okoliczności faktyczne sprawy: - pismem z 10 września 2016 r. Spółka wniosła o wydanie decyzji, o stwierdzeniu trwałego wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, wchodzących w skład działek ew. nr [...] i [...], na rzecz sprawcy wyłączenia - Gminnej Spółdzielni [...] w [...]. w roku 1965 roku, w celu potwierdzenia stanu faktycznego na gruncie, - ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161), zwana dalej "ustawą o ochronie gruntów", umożliwia organowi I. instancji - dyrektorowi regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych: - zezwolenie na wyłączenie gruntu produkcji leśnej; art. 11 ma brzmienie; "Wyłączenie z produkcji (...) gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie" lub - w razie stwierdzenia wyłączenia - wydanie decyzji, na podstawie art. 28 ust 1 lub ust 2 ustawy; przepisy te wskazują: "1. W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. 2. W razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.", - z art. 28 ust 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów wynika, że dotyczy on wyłączenia gruntów leśnych, które nastąpiło wyłącznie w czasie obowiązywania tej ustawy (tak samo wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Wa 391/13, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); warunkiem orzekania, na podstawie art. 28, jest stwierdzenie, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 roku; użyto bowiem sformułowanie "niniejszej ustawy"; nie byłoby dopuszczalne zastosowanie tej ustawy do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wejściem w życie stosownej regulacji, - przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidują też procedury potwierdzenia stanu faktycznego - wyłączenia gruntu z produkcji przed 1995 rokiem, - w związku z tym w danym przypadku nie było podstaw materialnoprawnych do wydania decyzji administracyjnej; zaistniały więc przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o stwierdzeniu wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.; ma on brzmienie:, "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.", - ponadto, postępowanie na podstawie art. 28 ustawy o ochronie gruntów wszczyna się z urzędu, gdy organ stwierdzi wyłączenie gruntów z produkcji leśnej; w związku z tym wniosek Spółki nie skutkuje obowiązkiem wszczęcia postępowania; wystarczającym jest w takiej sytuacji pisemne poinformowanie osoby, która żąda wszczęcia postępowania przez organ administracji z urzędu, że brak jest podstaw do jego wszczęcia. W skardze zarzucono naruszenie przepisów: - prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 w zw. z art. 11 ustawy o ochronie gruntów, polegające na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wyłączenia z produkcji leśnej gruntu leśnego, - postępowania - mające istotny wpływ na wynik sprawy - polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz ocenie materiału dowodowego wbrew regułom, wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w szczególności poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy brak było ku temu przesłanek materialnoprawnych. Uzasadniając skargę podniesiono, że postępowanie nie toczy się na okoliczność dokładnego wskazania, kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. W jego trakcie okazało się, że Lasy Państwowe dysponują własnymi zasobami archiwalnymi. Wynika z nich niezbicie, że nastąpiło już wyłączenie przedmiotowej działki gruntu leśnego z produkcji leśnej. Jego uwieńczeniem winna być decyzja, gdzie by stwierdzono faktyczne wyłączenie z produkcji leśnej gruntu leśnego. Winna ona usankcjonować stan istniejący, od co najmniej 30 lat. W judykaturze prezentowany jest także pogląd, o możliwości procedowania, w trybie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdy wyłączenie gruntów nastąpiło przed wejściem w życie ustawy o ochronie gruntów z 1995 roku - powołano prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 listopada 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1757/14 - dostępny w CBOSA). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym akcie. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Skarga została oddalona. Nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W sprawie nie są sporne okoliczności faktyczne - przesłanki żądania wydania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem sprawy miałoby być wyłącznie gruntów z produkcji leśnej, które miało nastąpić w 1965 roku. Termin wyłączenia gruntu leśnego z produkcji - przed wejściem w życie ustawy o ochronie gruntów z 1995 roku - nie był kwestionowana przez organ administracji. Stąd nie są zasadne zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w zakresie braku właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Spór sprowadza się w istocie do prawidłowej wykładni obowiązujących regulacji prawa materialnego i - w tym kontekście – wymaga rozstrzygnięcia, czy jest możliwe orzekanie w trybie art. 28 ustawy o ochronie gruntów, gdy chodzi o przypadki wyłączenie gruntów z produkcji leśnej przed datą wejścia w życie tego aktu. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko organu administracji. Wobec poprzedniego szczegółowego zreferowania, jego powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje za własne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie dodać, że Sąd - w tym składzie - nie podziela poglądu wyrażonego w powołanym w skardze wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1757/14, zaś za trafne uważa stanowisko zajęte w prawomocnym wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 391/13 - wskazanym przez organ odwoławczy. Z uwagi na typowo sankcyjny charakter norm art. 28 ust. 1 i 2 przepisy te nie mogą znaleźć zastosowania, gdy chodzi o zdarzenia, mające miejsce przed wejściem w życie aktu, którym stosowne regulacje ustanowiono. Reguła stosowania przepisów nowej ustawy do uprzednich zdarzeń nie została zresztą wyrażona w regulacjach przejściowych, co stanowiłoby zresztą wyjątek od przyjmowanych w danym zakresie zasad. Z kolei, z brzmienia art. 28 ust. 1, wynika wprost, że przewidziano w nim sankcje za naruszenie przepisów danej ustawy nie zaś generalnie wymagań ochrony gruntów rolnych i leśnych. Natomiast art. 28 ust 2 nawiązuje bezpośrednio do instytucji, stanowionej ustawą z 1995 roku (odesłanie do konkretnej jednostki redakcyjnej – art. 11 ust. 1 i 2). Oceny takiej nie podważa to, że wcześniejsze przepisy przewidywały także określone reguły reglamentacji oraz sankcje za naruszenie uprzednio obowiązujących regulacji w zakresie ochrony gruntów leśnych. Nie mogą one znaleźć zastosowania, gdyż zostały uchylone, a prawodawca nie przewidział expressis verbis zasady stosowania tych aktów normatywnych. Trzeba przy tym podkreślić, że - niezależnie od tego, czy w danej sprawie może znaleźć zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów - samo wydanie decyzje sankcyjnej, w oparciu o tą normę, nie prowadziłoby do legalizacji wykorzystania gruntów leśnych na inne cele, nawet gdy stan taki ma miejsce już wiele lat (w skardze wywodzono, że ponad 30). Analogicznie ocenę zamieszczono też w uzasadnieniu, powołanego w skardze, wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1757/14. Otóż, gdy włączenie dotyczy terenu leśnego - nieprzeznaczonego na inne cele w ramach planu zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody wymaganej w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów - nawet zastosowania sankcji, określonych w ust. 1, nie prowadzi do zmiany charakteru tego gruntu. W takiej sytuacji organy władzy są obowiązane do stosowania także innych niż sankcyjne, a przewidzianych ustawą, regulacji administracyjno-prawnych, służących przywrócenie stanu zgodnego z prawem - przykładowo wydanie decyzji w myśl art. 22 ust. 1, a następnie egzekucji, wynikających z niej obowiązków, o ile orzeczenie to nie zostanie wykonane dobrowolnie. Zastosowanie aktualnie dostępnych środków naprawczych, wobec działań nielegalnych także na gruncie uprzednich regulacji, nie podlega bowiem analogicznym ograniczeniom do dotyczących stosowania sankcji, chyba, że co innego wynikałoby z przepisów przejściowych. Inaczej ma się rzecz natomiast w przypadkach określonych w art. 28 ust. 2 ustawy - gdy w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczono daną nieruchomość na inne cele (a więc uzyskano uprzednio zgodę, w myśl wskazanego już art. 7 ust. 1) i inne jest faktyczne przeznaczenie nieruchomości. Nie ma wówczas przeszkód dla aktualizacji ewidencji gruntów i budynków pomimo braku zezwolenia, przewidzianego art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów. Orzeczono bowiem w przedmiocie opłat należnych z tytułu wyłączenia, w myśl art. 28 ust. 2 ustawy, zwiększając je o 10%, wobec nie dopełnienia obowiązku administracyjnego. W takim przypadku trwałe wyłączenie gruntu z produkcji leśnej byłoby generalnie dopuszczalne. Chybione są wobec tego zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, określających warunki wydania decyzji, w myśl art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów. Sąd nie dostrzegł również z urzędu wad, uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.