IV SA/Wa 2312/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Minister Zdrowia zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] września 2012 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: "k.p.a." po rozpatrzeniu pisma J. S. z 24 sierpnia 2012 r. zatytułowanego "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" od czynności odwołania w dniu [...] sierpnia 2012 r. jego osoby ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej orzekł o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Minister Zdrowia pismem z 20 października 2010 r., działając na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy z 1 lipca 2005 r. o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepiania komórek, tkanek i narządów (Dz.U. Nr 169, poz. 1411 ze zm.) powołał J. S. w skład Krajowej Rady Transplantacyjnej na kadencję 2010-2014. Następnie pismem z 16 sierpnia 2012 r. poinformował skarżącego o odwołaniu go ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej w związku z zaprzestaniem pełnienia funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki. J. S. pismem z 24 sierpnia 2012 r. zwrócił się do Ministra Zdrowia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej aktem odwołania skarżącego ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej. Minister Zdrowia postanowieniem z [...] września 2012 r. orzekł o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że odwołanie J. S. ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej było konsekwencją zaprzestania pełnienia przez niego funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki. Dalej organ stwierdził, że skoro odwołując J. S. ze składu Krajowej Rady Transplatacyjnej nie została wydana decyzja administracyjna, gdyż obowiązujące przepisu prawa nie dają podstaw do jej wydania, to brak jest przedmiotu zaskarżenia a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy uznać za niedopuszczalny. J. S. wywiódł skargę na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] września 2012 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a., art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP, art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2791/12 uchylił postanowienie Ministra Zdrowia z [...] września 2012 r., uznając, że zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu nie ma przepisu prawa materialnego, który podlegałby konkretyzacji w zakresie odwołania z funkcji członka Krajowej Rady Transplantacyjnej i załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Niemniej jednak, Sąd stanął na stanowisku, że akt Ministra Zdrowia z [...] sierpnia 2012 r. kształtuje sytuację prawną J. S. w tym sensie, że dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym spełnia znamiona aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej również jako "p.p.s.a." i podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Zdaniem Sądu wniosek skarżącego z 24 sierpnia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ powinien traktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa z art. 52 § 4 p.p.s.a. i zająć stanowisko w sprawie, od którego będzie przysługiwało skarżącemu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Na skutek skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1821/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA stwierdził, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że w sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej, jednakże błędnie ocenił brak podstaw do zastosowania art. 134 w związku z art. 127 § 3 in fine k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęta przez Sąd I instancji kwalifikacja czynności Ministra Zdrowia jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, nie znajduje podstaw prawnych w przepisach ustawy z 1 lipca 2005 r. o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek I narządów. Połączenie funkcji konsultanta krajowego i członkostwa w Krajowej Radzie Transplantacyjnej nie daje podstaw do wyprowadzenia, że czynność odwołania ze składu tej Rady jest czynnością dotyczącą uprawnienia przyznanego z mocy prawa. Unormowanie w art. 41 ust. 3 ustawy o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów, kwestii kadencyjności oraz przesłanek odwołania członka Rady nie daje podstaw do wyprowadzenia z niego uprawnienia ochrony członkostwa w Radzie osobie odwołanej z funkcji konsultanta krajowego. Zdaniem NSA, Sąd I instancji wydając powyższy wyrok naruszył art. 41 ust. 2 ustawy z 1 lipca 2005 r. o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów w związku § 1 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 10 maja 2006 r. w sprawie nadania statutu Krajowej Radzie Transplantacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ta swoboda Sądu ograniczona jest w przypadku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę po uchyleniu wydanego uprzednio rozstrzygnięcia w sprawie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania - sąd I instancji na podstawie art. 190 p.p.s.a. związany jest dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, str. 421). Rozpatrując sprawę w granicach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Ministra Zdrowia z [...] września 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy odpowiada prawu. Zaskarżonym postanowieniem Minister Zdrowia stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej aktem z [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie odwołania J. S. ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był przepis art 134 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Z kolei w myśl art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji ministra może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji. W doktrynie panuje utrwalony pogląd, że stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, np. środek zaskarżenia wnosi jednostka nie mająca legitymacji do jego wniesienia albo osoba, która nie ma zdolności do czynności prawnych oraz przyczyn o charakterze przedmiotowym np. brak jest przedmiotu zaskarżenia, przepisy prawne wyłączają możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji lub wyczerpane zostały środki zaskarżenia w toku administracyjnym (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s,590-591). Istota niniejszego sporu sprowadza się do oceny, czy Minister Zdrowia zasadnie stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej aktem odwołującym J. S. ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej. Sąd ponownie rozpoznając sprawę uznaje za przesądzone, że akt odwołania ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Nie przewidują tego ani przepisy ustawy o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów, ani żadne inne przepisy prawa. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Wydanie decyzji administracyjnej wynikać może tylko z przepisu prawa materialnego. Wobec braku takiego przepisu prawa, brak było podstawy prawnej, aby Minister Zdrowia w takiej formie rozstrzygał sprawę odwołania J. S. ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej. Za przesądzone Sąd również uznaje, że odwołanie ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej nie jest czynnością dotyczącą uprawnienia przyznanego z mocy prawa. Taką ocenę prawną wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1821/13 i ocena ta wiąże sąd pierwszej instancji przy ponownym orzekaniu w niniejszej sprawie. Tym samym Sąd stwierdza, że akt odwołania nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądowej, w szczególności nie może zostać zakwalifikowany jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niemożliwa jest więc ponowna merytoryczna weryfikacja stanowiska Ministra Zdrowia, zarówno przez ten organ, jaki i sąd administracyjny. Niezasadne jest czynienie organowi zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego uprawnienia do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odwołania ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej. W świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy Sąd stoi na stanowisku, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej aktem odwołania ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej, jest zgodne z prawem. Wniesione przez skarżącego pismo z 24 sierpnia 2012 r organ prawidłowo zakwalifikował jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z oznaczenia ww. pisma jak i jego osnowy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że J. S. domaga się od Ministra Zdrowia ponownego rozpatrzenia sprawy odwołania go ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej. Organ nie mógł więc dokonać innej kwalifikacji czynności jednostki i był nią związany. Oznacza to również obowiązek prawny po stronie organu do zachowania określonego przepisami prawa trybu postępowania. Dalej należy wskazać, że złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uruchamia postępowanie odwoławcze, którego wstępnym etapem jest ocena czy wniosek jest dopuszczalny. Organ administracji publicznej obowiązany jest w szczególności ustalić czy istnieje przedmiot zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie Minister Zdrowia uznał, że akt z [...] sierpnia 2012 r, którym odwołał J. S. ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej nie jest decyzją administracyjną, a w konsekwencji niedopuszczalny jest złożony środek zaskarżenia wobec braku przedmiotu zaskarżenia. Stanowisko to Sąd w pełni podziela. Oceny takiej nie zmienia zarzut naruszenia art 134 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP polegający na nieuprawnionej ocenie zarzutów podniesionych w piśmie - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na etapie formalnego badania dopuszczalności tego wniosku. Organ mimo, że wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na powodu odwołania J. S. ze składu Krajowej Rady Transplantacyjnej, a więc jak słusznie podnosi skarżący odnosi się do meritum wniosku, to nie można jednak uznać, że uchybienie to ma wpływ na wynik sprawy. W warunkach rozpoznawanej sprawy nie mogło bowiem zapaść inne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.