IV SA/Wa 2312/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz G. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej także "PKZGW"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej także "skarżącej/Gminy") od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej także "DRZGW") z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], znak: [...], wydanej w przedmiocie odmowy zwolnienia zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenie powodzią, utrzymał decyzję DRZGW w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez PKZGW zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., przedstawia się następująco: 1. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Gminy, DRZGW w [...]: - odmówił zwolnienia od zakazu wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w związku z budową piętnastu przydomowych oczyszczalni ścieków, na terenie działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], gm. [...]; - odmówił zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej planowanych robót na terenie działek o numerach ewidencyjnych: [...]; [...], [...], [...], gm. [...], wobec lokalizacji poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią.  2. Skarżąca Gmina wniosła do PKZGW odwołanie od decyzji DRZGW z dnia [...] lutego 2017 r. w części dotyczącej odmowy zwolnienia od zakazu wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz odmowy zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Odwołanie zarzuciło decyzji DRZGW naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 11 art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odwołaniu wniesiono o zmianę ww. decyzji i zwolnienie od zakazu wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią w związku z budową piętnastu przydomowych oczyszczalni ścieków, na terenie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], gm. [...], oraz o zwolnienie od zakazu gromadzenia ścieków, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. III. Jak wskazano na wstępie, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] września 2017 r., PKZGW rozpatrzył odwołanie Gminy od decyzji DRZGW z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymując tę decyzję w mocy. Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, PKZGW wskazał w szczególności, co następuje: 1. Stan prawny, znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie, przedstawia się następująco: Status obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, został uregulowany w art. 9 ust. 1 pkt 6c Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem, obszarami szczególnego zagrożenia powodzią są: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. W świetle art. 881 ust. 1 ustawy Prawo wodne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Stosownie do art. 881 ust. 2, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. Natomiast art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego stanowi, że na obszarach tych zabrania się rrun. gromadzenia ścieków. Stosownie do art. 40 ust. 3, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od ww. zakazu, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi. Dopuszczenie takiej decyzji, przy pomocy której można zwolnić od ustawowych zakazów dotyczących zagospodarowania obszarów powodziowych, dowodzi jedynie, że ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowywania terenów powodziowych i przewiduje od nich tylko zupełnie wyjątkowe, indywidualne odstępstwa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt: II SA/Gd 733/09). Należy podkreślić, że ochronę przed powodzią rozpatruje się nie tylko w kontekście występującego zagrożenia czy realizowanych działań technicznych. W myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywa Powodziowa), ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym w świetle art. 9 ust. 1 pkt lb ustawy Prawo wodne jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem. Zgodnie z Komunikatem Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków powodzi" z dnia 12 lipca 2004 r. (KOM(2004)472), "poważne konsekwencje dla zdrowia mogą pojawiać się na przykład wówczas, gdy wody powodziowe niosą ze sobą zanieczyszczenia, lub mieszają się ze skażoną wodą pochodzącą z kanalizacji czy gruntów rolnych. Należy również brać pod uwagę konsekwencje dla zdrowia psychicznego: do ciężkiego stresu z powodu poważnych szkód, dochodzi strach przed powtórzeniem się powodzi', czasem także prawdopodobieństwo wyłączenia nieruchomości z zakresu ochrony ubezpieczeniowej, co może uniemożliwić ich sprzedaż\N tym samym Komunikacie wskazano, że z dotychczasowych doświadczeń wynika, iż najbardziej skutecznym podejściem jest podejmowanie działań w ramach programów zarządzania zagrożeniem powodziowym, obejmujących m.in. "zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami poprzez rezygnację z budowy domów mieszkalnych i obiektów przemysłowych obecnie i w przyszłości na terenach zagrożonych powodzią; poprzez dostosowywanie obiektów, które powstaną w przyszłości do zagrożenia powodziowego; oraz przez wspieranie właściwego zagospodarowania terenu,(...)." 2. W uzasadnieniu własnej decyzji DRZGW wskazał, że na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią prowadzona będzie jedynie część robót związanych z realizacją przedsięwzięcia. W związku z tym umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej planowanych robót na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], gm. [...], wobec lokalizacji poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. 3. W pozostałej części, nieruchomości przeznaczone pod planowane przedsięwzięcie inwestycyjne znajdują się według map zagrożenia powodziowego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, po prawej stronie nieobwałowanego koryta rzeki [...]. Stosownie do ustaleń map zagrożenia powodziowego, godło arkusza: [...], [...], [...], przedmiotowe nieruchomości obejmujące działki nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], gm. [...], znajdują się w granicy obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Przedmiotowe przydomowe oczyszczalnie ścieków, projektowane jako instalacje do odprowadzania ścieków z istniejących obiektów mieszkaniowych, nie są powiązane technologicznie i stanowią odrębne instalacje. Każda przydomowa oczyszczalnia ścieków została przez organ I instancji przeanalizowana indywidualnie w odniesieniu do prawdopodobieństwa wystąpienia zagrożenia powodzią ze wskazaniem głębokości zalewu. Na niektórych z analizowanych terenów prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie, na innych zaś średnie, należy mieć jednak na uwadze, że zgodnie z ustawą Prawo wodne ma wszystkich tych terenach istnieje realne zagrożenie powodzią. W przypadku wystąpienia powodzi analizowany obszar, na którym planowane jest wykonanie indywidualnych systemów oczyszczania ścieków, byłby pokryty wodą, która może przedostać się do wnętrza instalacji i spowodować wypłukanie znajdujących się w nich substancji. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, zgadza się z merytorycznym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. W dniu 15 kwietnia 2015 r. na stronie Hydroportalu (pod adresem http://mapy.isok.gov.pl) opublikowane zostały zweryfikowane i ostateczne wersje map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego w formacie pdf. Jednocześnie mapy te zostały przekazane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej organom administracji wskazanym w ustawie Prawo wodne (art. 88f ust. 3) i jako oficjalne dokumenty planistyczne stanowią podstawę do podejmowania działań związanych z planowaniem przestrzennym. Zgodnie z obowiązującymi mapami zagrożenia powodziowego dla tego obszaru wizualizującymi obszary na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi 1% (godło arkusza: [...], [...], [...]), przedmiotowe nieruchomości obejmujące działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], gm. [...], znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...]. Wskazać w tym miejscu należy, że gdy mówimy o obszarach, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi np. 1 % (czyli raz na 100 lat), należy przez to rozumieć, że do obliczeń wykorzystano przepływ wody (maksymalny) o wartości prawdopodobieństwa wystąpienia 1%. Przepływy te oblicza się na podstawie wartości maksymalnych przepływów rocznych, obserwowanych w wieloleciu (z co najmniej 30 lat) w danym przekroju wodowskazowym rzeki. Przepływ maksymalny o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% oznacza, że statystycznie takie natężenie przepływu może pojawić się w danym przekroju raz na 100 lat. Nie oznacza to, że powódź o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% występuje w odstępach stuletnich. Należy pamiętać, że jest to wielkość statystyczna, bazująca na danych historycznych. Jeśli powódź nie wystąpiła w ostatnich latach, nie oznacza to, iż nie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi w najbliższej przyszłości. Trwające obecnie zmiany klimatu świadczą o tym, iż należy brać pod uwagę możliwe zwiększenie zagrożeń katastrofami naturalnymi. Należy również zauważyć, że ustalając obszar szczególnego zagrożenia powodzią organy mają na uwadze aspekt szerszy, związany z całym rejonem, nie zaś poszczególnymi nieruchomościami. Jeżeli zatem cały obszar może być narażony na powódź, ochroną i zakazami obejmuje się cały ten obszar, bez wyjątku - mając na uwadze charakter zjawiska powodzi jako powszechnej i globalnej oraz związanej z wyniesieniem terenu nad poziom morza (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt: IV SA/Wa 836/13). W świetle powyższego organ odwoławczy przychyla się do stanowiska Dyrektora RZGW w [...], że uwarunkowania lokalizacyjne oraz przedstawione rozwiązania technologiczne powodują, iż realizacja zamierzenia będzie wiązała się ze wzrostem zagrożenia dla jakości wód, w przypadku wystąpienia powodzi oraz będzie wiązała się z narażeniem na straty ekonomiczne, zatem nie są spełnione cele zarządzania ryzykiem powodziowym. Dodatkowo należy zauważyć, iż lokalizacja zbiornika na ścieki w ramach obszaru szczególnego zagrożenia może rodzić ryzyko mieszania się ścieków z wodami wezbraniowymi i doprowadzić do skażenia wody, co może mieć negatywny wpływ na zdrowie ludzi. Stoi również w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.), w szczególności z § 34, w myśl którego zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. Dlatego też mając na względzie, że w przypadku wystąpienia powodzi analizowany teren zostanie pokryty wodą, należy stwierdzić, że istnieje uzasadnione ryzyko przedostania się gromadzonych w zbiorniku ścieków do środowiska wodnego i gruntu, co może spowodować zagrożenie dla jakości wód. 4. Odnosząc się do zarzutu, że Dyrektor RZGW w [...] nie ustalił, czy dla terenu planowanego przedsięwzięcia obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakie jest przeznaczenie dla ww. działek w mpzp, należy stwierdzić, że zgodnie z wiedzą posiadaną przez tut. organ plan taki nie został dotychczas uchwalony. Niemniej nawet w przypadku obowiązywania takiego aktu organ rozpatrując możliwość zwolnienia z zakazów określonych w art. 40 ust. 1 pkt 3 oraz w art. 881 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne jest obowiązany ocenić daną inwestycję pod kątem zarządzania ryzykiem powodziowym. Nie ulega wątpliwości, że inwestycja taka musi spełniać określone w miejscowym planie wymagania, niemniej nawet w przypadku ich spełnienia będzie ona wymagać zwolnienia z ww. zakazów. Ustanowione w planie nakazy czy zakazy np. odnośnie do prawa zabudowy stanowią osobną, niezależną od ustawy Prawo wodne a wynikającą z aktu prawa miejscowego regulację. 5. Tutejszy organ rozumie trudną sytuację inwestora, jaką powoduje fakt, iż analizowane nieruchomości znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Mając jednak na uwadze wartości, jakimi są życie i zdrowie ludzi oraz ich mienie, organ II instancji podziela stanowisko Dyrektora RZGW w [...], że istotne są działania prewencyjne polegające m.in. na prowadzeniu właściwej polityki przestrzennej i powstrzymaniu zabudowy dolin rzecznych, a także powstrzymywaniu zwiększania ryzyka powodziowego, a także zagrożenia zanieczyszczenia wód. Takie rozwiązanie umożliwia wypełnienie ustawowego obowiązku ochrony przed powodzią, nałożonego na organy administracji publicznej. IV. Pismem z dnia 9 sierpnia 2017 r. skarżąca Gmina wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję PKZGW z dnia [...] lipca 2017 r., zarzucając wydanie tej decyzji zarówno z naruszeniem przepisów k.p.a., skutkującym wadliwym ustaleniem i oceną stanu faktycznego sprawy, jak i naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art.88l ust.1 i 2 oraz art.40 ust.1 pkt 3 i ust.3 Prawa wodnego. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 4 września 2017 r., PKZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. VI. Na rozprawie przed Sądem w dniu 6 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej Gminy poparł skargę i oświadczył, że nie kwestionuje hipotetycznego zagrożenia dla wód stwierdzonego przez organy, nie mniej zarzuca organom nierozważenie konieczności zapewnienia terenowi inwestycji racjonalnej, najkorzystniejszej w chwili obecnej dla środowiska możliwości odprowadzania ścieków bytowych. Organy nie rozważyły zatem, że w sytuacji braku faktycznej możliwości (kwestie ekonomiczne) wybudowania na tych terenach sieci kanalizacyjnej jedyną alternatywą dla planowanych oczyszczalni przydomowych są wyłącznie istniejące szamba, a zatem rozwiązanie znacznie gorsze z punktu widzenia ochrony wód. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 6 lipca 2017 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja PKZGW wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.15 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. VIII. Szczegółowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.88l ust.2 oraz art.40 ust.3 Prawa wodnego, było rozstrzygnięcie czy w związku z planowaną przez skarżącą Gminę realizacją inwestycji budowlanej, obejmującej budowę na terenie położonym na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią piętnastu przydomowych oczyszczalni ścieków, zachodzą warunki do zwolnienia Gminy z zakazów inwestycyjnych, przewidzianych odpowiednio w art.88l ust.1 oraz 40 ust.1 pkt 3 ustawy. W ocenie organów obu instancji żądanego zwolnienia nie można było udzielić, albowiem realizacja planowanej inwestycji zarówno utrudniłaby zarządzenie ryzykiem powodziowym (przesłanka negatywna z art.88l ust.2 ustawy), jak i spowodowałaby zagrożenie dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi (przesłanka negatywna z art.40 ust.3 ustawy). W ocenie Sądu, rozpatrując odwołanie skarżącej Gminy od decyzji organu I instancji, PKZGW nie wyjaśnił w sposób dostatecznie wyczerpujący, czy z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie ma istotnego znaczenia ta okoliczność, iż planowana inwestycja, mająca polegać na realizacji infrastruktury ściekowej w postaci szeregu osobnych oczyszczalni ścieków na terenie intensywnie zabudowanym, wydaje się (z racji stopnia technologicznego zaawansowania) stanowić mniejsze zagrożenie dla wód i zarządzania ryzykiem powodziowym niż tradycyjne szamba (w sytuacji, w której zastosowanie rozwiązania z punktu widzenia ochrony przeciwpowodziowej najkorzystniejszego, tj. wybudowanie sieci kanalizacyjnej może się okazać technicznie, czy też ekonomicznie niewykonalne). Nie przesądzając w najmniejszym stopniu wyniku ustaleń w tym zakresie, Sąd stwierdza konieczność ich poczynienia przez organ odwoławczy. 2. Stan prawny z zakresu ochrony przeciwpowodziowej, jaki należało wziąć pod uwagę w niniejszej sprawie, przedstawia się następująco: W myśl art. 9 ust. 6c przez obszary szczególnego zagrożenia powodzią rozumie się, m.in.: obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat. Zgodnie z art. 9 ust. 13c przez ryzyko powodziowe rozumie się kombinację prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. W myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, ochronę przed powodzią należy rozpatrywać nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych, ale w także w kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym, którego celem zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1b) ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Przepis art.88l ust.1 Prawa wodnego ustanawia generalny zakaz wykonywania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, wskazując przykładowo m.in. (w pkt 1), iż chodzi o wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych. Jednocześnie w przepisie art.88l ust.2 przewidziano możliwość uzyskania zwolnienia od w/w zakazów ("Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym.). Z kolei art.40 ust.1 pkt 3 ustawy zabrania lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania. W myśl art.40 ust.3 ustawy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi. W oczywisty sposób zwolnienia od zakazów przewidzianych w art. 88 l ust.1 i art.40 ust.1 pkt 3 Prawa wodnego mają charakter wyjątków od rygorystycznych zasad ochrony obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, a zatem przesłanki upoważniające właściwy organ do udzielenia w/w zwolnień muszą być interpretowane ściśle. Z konstrukcji przepisów dopuszczających w/w zwolnienia wynika, że decyzje te mają charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji przy wydawaniu decyzji, albowiem organ winien wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Organ przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu od zakazu jest obowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy została spełniona przesłanka określona w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, jaką jest ochrony przed powodzią (wyrok NSA z 5.10.2016 r., sygn. akt II OSK 3379/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej ujmując, z przytoczonej wyżej treści art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika, że zwolnienie od zakazu budowy na obszarach zagrożonych powodzią po pierwsze zależy od uznania organu, a po drugie jest dopuszczalne, jeżeli realizacja przedsięwzięcia nie wpłynie na ochronę przed powodzią, nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym (wyrok WSA z 16.10.2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2825/15, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). 3. Kontrola legalności przez sąd administracyjny każdego orzeczenia odwoławczego obejmuje w pierwszej kolejności kontrolę poszanowania przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art.15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., poz. Nr 78, poz. 1071 z późn. zm.), dalej "k.p.a.") postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt: V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 385/87, por. także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis). 4. Odnosząc wskazane wyżej uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, stwierdzić należy (co zasygnalizowano na wstępie), iż: (-) planowana inwestycja miałaby polegać na budowie szeregu odrębnych przydomowych oczyszczalni ścieków na zabudowanych działkach gruntu, położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, (-) skarżąca Gmina podnosi, iż realizacja na w/w terenie rozwiązania najbardziej przyjaznego ochronie przeciwpowodziowej w postaci sieci kanalizacyjnej nie może dojść do skutku z uwagi na przeszkody natury technicznej i ekonomicznej, (-) pobieżne porównanie zaawansowania technologicznego nowoczesnych przydomowych oczyszczalni ścieków oraz tradycyjnych bezodpływowych zbiorników na ścieki (tj. szamb) sugeruje, iż w/w oczyszczalnie mogą stwarzać mniejsze zagrożenie dla jakości wód w czasie powodzi, aniżeli szamba, które – jak na to wskazuje powszechna praktyka ich stosowania – pomimo nominalnie bezodpływowego (a zatem szczelnego charakteru) – są w tym zakresie wysoce zawodne, tj. w dużej liczbie przypadków pożądanej szczelności nie posiadają. W ocenie Sądu PKZGW winien w tej sytuacji zająć jednoznaczne stanowisko, poparte szczegółową analizą, czy planowaną inwestycję można uznać za taką, która spełnia kryteria rozwiązania kompromisowego, akceptowalnego w świetle wymogów art.88l ust.2 i art.40 ust.3 Prawa wodnego, czy też istotne względy, mające swe źródło we w/w przepisach, bezwzględnie wykluczają zaakceptowanie innego rozwiązania niż budowa na przedmiotowym terenie sieci kanalizacyjnej. 5. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej ponownie rozpatrzy odwołanie Gminy od decyzji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w zakresie, o którym mowa powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.