IV SA/Wa 2313/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie ścieków do środowiska - oddala skargę - Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył Gminie P. administracyjna karę pieniężną w wysokości 39 611,77 zł za przekroczenie warunków korzystania ze środowiska w okresie od dnia [...] stycznia 2008r. do dnia [...] grudnia 2008r. wobec braku wymaganych pomiarów oraz w związku z przekroczeniami stwierdzonymi w przedłożonych wynikach pomiarów składu ścieków, odprowadzanych z oczyszczalni ścieków w P. do rowu melioracyjnego do rzeki S., tj. z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym – decyzji Starosty B. z dnia [...] stycznia 2007r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano następujące przepisy: • art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz. U. z 2007r, Nr 44, poz. 287), • art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 i 4, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 2, art. 314 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Tj. Dz. U. z 2008r, Nr 25, poz. 150 ze zm.), • § 3 pkt 1 oraz § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177 ze zm.), • obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 18 września 2007r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2008 (M. P. Nr 65, poz. 732), • art. 104 kpa. Wskutek odwołania wniesionego przez Gminę P. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] października 2010r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska prowadzącym instalację jest podmiot uprawniony do władania instalacją w celu jej eksploatacji. Zgodnie z art. 3 pkt 20 prawa ochrony środowiska przez podmiot korzystający ze środowiska rozumie się: przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007r, Nr 155, poz. 1095 ze zm.), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki; jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej; osobę fizyczną korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Zgodnie z art. 3 pkt 41 Prawa ochrony środowiska przez tytuł prawny rozumie się prawo własności, użytkowania wieczystego, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy. W ocenie organu przepisy Prawa ochrony środowiska nie stanowią wyłącznej podstawy do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Natomiast art. 7 ust. 1 pkt 3 wymienionej ustawy stanowi, że zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie m. in. kanalizacji oraz usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w celu wykonywania swoich zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami. Wobec powyższego umowa między Gminą P., a Z. Sp. z o.o. w S. jest tylko formą realizacji zadań własnych gminy i nie może skutkować zwolnieniem jej z obowiązków nałożonych tą ustawą. Stanowisko prezentowane przez Gminę stawiałoby uregulowania umowy cywilnej ponad zapisy ustawowe. Zdaniem organu gmina jest podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Potwierdza to fakt, że adresatem pozwolenia wodnoprawnego jest Gmina P., a nie Z. Sp. z o.o. w S. Przywołany w odwołaniu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2007r. (sygn. akt IV S.A./Wa 2171/06) ma charakter wiążący jedynie w tej sprawie, w której został wydany. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina P., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2010r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 ust. 1, art. 275 i 276 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu skarżący przytoczył przepisy art. 3 pkt 3), art. 3 pkt 20), art. 3 pkt 31), art. 3 pkt 42a), art. 138 ust. 1, art. 275 oraz 276 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jego zdaniem organ błędnie przyjął, że Gmina P. w zakresie objętym decyzją jest podmiotem korzystającym ze środowiska. Na podstawie umów pomiędzy Gminą, a Z. Sp. z o.o. w S. Gmina przekazała temu podmiotowi instalację i urządzenia jakim jest oczyszczalnia ścieków w P. i to właśnie ten podmiot w rozumieniu przytoczonych przepisów eksploatuje oczyszczalnię, albowiem jest uprawniony na podstawie tytułu prawnego jakim jest umowa do władania oczyszczalnią w celu jej eksploatacji, a także jest użytkownikiem oczyszczalni na podstawie umowy. W tym stanie rzeczy to właśnie Z. Sp. z o.o w okresie objętym decyzją był i jest podmiotem korzystającym ze środowiska i stąd eksploatacja oczyszczalni ścieków w P. nie jest obowiązkiem Gminy lecz wskazanego podmiotu. Stanowisko Gminy wsparte jest dodatkowym orzecznictwem sądów administracyjnych, jak powoływany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2007r. (sygn. akt IV SA/Wa 2171/06). Skarżący w ślad za powyższym wyrokiem wskazuje, że nie można uznać, aby przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowiły lex specialis w stosunku do reguł wynikających z przepisów ustawy- Prawo ochrony środowiska. Stanowisko organów prowadzi do sytuacji, kiedy obowiązek gminy wynikający z ustawy o samorządzie gminnym ma pierwszeństwo przed szczególnymi regułami odnośnie wymierzania kar administracyjnych, zawartymi w ustawie regulującej kompleksowo tę problematykę, jaką jest Prawo ochrony środowiska. Na zakończenie skarga cytuje obszerny fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2007r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Mając tak określony zakres kontroli aktów wydawanych przez organy administracji publicznej Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów prawa materialnego, jak również procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zasadniczą kwestią wymagającą ustalenia jest wskazanie podmiotu, na którego winna zostać nałożona administracyjna karę pieniężną za przekroczenie warunków korzystania ze środowiska. W ocenie Sądu możliwe jest uzupełniające stosowanie innych aktów normatywnych w przypadku stosowania przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008r, Nr 25, poz. 150 ze zm.), o ile nie pozostają one w sprzeczności z regulacjami ochrony środowiska. Tym samym zarzut skargi, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie stanowią przepisów szczególnych w stosunku do ustawy Prawo ochrony środowiska, należy co do zasady podzielić. Otóż przepisy odnoszące się do tematyki samorządu gminnego należy stosować, o ile ich zastosowanie nie spowoduje wypaczenia norm zawartych w Prawie ochrony środowiska, bądź wręcz ich modyfikacji niezgodnych z duchem regulacji środowiskowych. W niniejszej sprawie sytuacja taka ma miejsce tj. ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie pozostaje w kolizji z przepisami Prawa ochrony środowiska. Podstawową normą mającą zastosowanie, choć nie wskazaną w decyzji organu I instancji, jest art. 275 Ustawy Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że do ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane podmioty korzystające ze środowiska. Podmioty takie zaś definiuje art. 3 pkt 20) cytowanej ustawy. Odpowiedź zatem na pytanie kto w tym konkretnym stanie faktycznym jest podmiotem korzystającym ze środowiska decyduje, który podmiot winien zostać obciążony obowiązkiem uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej. Jak wskazuje art. 3 pkt 20) przez podmiot korzystający ze środowiska rozumie się m. in. przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) oraz jednostkę organizacyjną nie będącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Stan faktyczny sprawy pozostaje bezsporny, mianowicie gmina P. uzyskała pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę B. na odprowadzanie ścieków oczyszczonych z oczyszczalni w P. (decyzja z dnia [...] stycznia 2007r.). Następnie w dniu [...] stycznia 2008r. zawarła umowę z Z. sp. z o.o. (w dalszej treści określanym Spółką) zatytułowaną: na eksploatację i konserwację zbiorowych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na terenie gminy P. Pozostaje zatem do rozstrzygnięcia, czy ów stosunek zobowiązaniowy spowodował przesunięcie odpowiedzialności z tytułu naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego na Spółkę jako podmiot, który stał się podmiotem korzystającym ze środowiska. Jedną z możliwych koncepcji wykładania problemu jest zbadanie treści umowy łączącej strony, aby ustalić czy zobowiązania przyjęte przez Spółkę na podstawie jej zapisów mogą legitymować ją jako podmiot korzystający ze środowiska. Wydaje się jednak taki tok rozumowania wadliwy z tego powodu, że ustalenia organu ingerowałyby w treść umowy cywilnej tj. dokonywałyby jej interpretacji w sytuacji kiedy istnieje oczywisty spór pomiędzy stronami tej umowy, a do tego uprawniony jest jedynie sąd powszechny. Wobec tego postanowienia umowy mają wtórny charakter i z tego względu dalej idąc należało odpowiedzieć, czy w ogóle zawarcie stosunku zobowiązaniowego przez podmiot, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne miało jakiekolwiek znaczenie dla ustalenia, kto winien ponosić odpowiedzialność z tytułu naruszenia warunków tegoż pozwolenia wodnoprawnego. Przede wszystkim bowiem należy podkreślić, że podstawą prawną nałożenia kary administracyjnej na Gminę P. było naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (art. 298 ust. 1 pkt 2) ustawy Prawo ochrony środowiska). Art. 276 ust. 2 tej ustawy stanowi, że w razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji podmiot korzystający ze środowiska ponosi, oprócz opłaty, administracyjną karę pieniężną. Pozwolenie zaś zostało wydane na rzecz Gminy P., przy czym ustawa z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) przewiduje w pewnych sytuacjach możliwość przeniesienia praw i obowiązków wynikających z takiego pozwolenia (art. 134 Prawa wodnego). Oznacza to, że dopóki nie nastąpi przeniesienie praw i obowiązków zobowiązanym do wykonywania warunków pozwolenia jest ten podmiot, któremu zostało ono udzielone. Gmina stosownie do definicji pojęcia podmiotu korzystającego ze środowiska, zawartej w art. 3 pkt 20) spełnia pierwszy warunek tzn. jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej. Przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nie będąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Taką odrębną ustawą jest ustawa o samorządzie gminnym, która w art. 9 ust. 2 stanowi, iż gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Ponieważ odprowadzanie ścieków z terenu gminy niewątpliwie stanowi zadanie o charakterze użyteczności publicznej, Gmina P. w tym zakresie może być traktowana jako przedsiębiorca. Na tym etapie rozważań konieczne jest uzupełniające sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jak uczynił to organ w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tego aktu gmina w celu wykonywania zadań własnych, do których należy m. in. zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków może zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym organizacjami pozarządowymi. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce co nie oznacza, że ów inny podmiot wszedł tym sposobem w prawa i obowiązki wynikające z uzyskanego przez Gminę P. pozwolenia wodnoprawnego. Jak trafnie wskazał Główny Inspektor Ochrony Środowiska umowa pomiędzy Gminą, a Spółką jest tylko formą realizacji zadań własnych gminy i nie może skutkować zwolnieniem jej zarówno z wykonywania zadań nałożonych ustawą, ale przede wszystkim obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej, jaką jest pozwolenie Starosty B. Nie zasługuje na aprobatę powołanie w skardze art. 138 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym eksploatacja instalacji oraz urządzenia zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska jest obowiązkiem ich właściciela, chyba że wykaże on, iż władającym instalacją lub urządzeniem jest na podstawie tytułu prawnego inny podmiot. Przepis ów dotyczy zupełnie innej problematyki, kiedy to ustanawia się obowiązek eksploatacji instalacji przez właściciela. Domniemanie to może być obalone poprzez okoliczność wyłączającą, jaką jest przekazanie tego obowiązku innemu podmiotowi, z wymogiem zachowania rygoru tytułu prawnego. Tutaj nie ma sporu co do tego, że instalacja jest zaniedbywana przez jej właściciela. Uzyskał on wymagane pozwolenie i przekazał realizację jego ustawowych zadań osobie trzeciej, na co zezwalają obowiązujące przepisy. Nie oznacza natomiast, że Gmina zwolniła się w ten sposób z tych zadań i obowiązków. Tym samym nadal pozostaje podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska. Sąd w obecnym składzie nie podziela argumentacji prawnej przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w z Warszawie z dnia 20 lutego 2007r. (sygn. akt IV SA/Wa 2171/06). Zaprezentowany w niniejszym orzeczeniu wywód prawny na tle omawianego stanu faktycznego wydaje się pełniej odzwierciedlać intencję ustawodawcy w zakresie nakładania kar administracyjnych na podmiot, jakim jest gmina. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak na wstępie.