IV SA/Wa 2315/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z. C., M. L. i T. L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Z. C., M. L. i T. L. (dalej: skarżący) od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] kwietnia 1956 r. w przedmiocie wywłaszczenia i przyznania odszkodowania, uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie przed organem wojewódzkim. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Orzeczeniem z [...] kwietnia 1956 r., [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. orzekło o wywłaszczeniu m.in. nieruchomości położonej w M. oznaczonej jako parcela gruntowa Ikat. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność tabularną J. L., a faktycznie wg. zaświadczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w M. z [...] lutego 1956 r. stanowiącej własność H. L. i przyznało odszkodowanie H. L. w kwocie [...] zł (pkt I.2.a orzeczenia) i K. L. w kwocie [...] zł (pkt I.2.b orzeczenia). Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. C., M. L. i T. L., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] kwietnia 1956 r., [...] o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania (pkt I.2. orzeczenia). Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. i umorzył postępowanie przed organem wojewódzkim. Organ wskazał, że organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego był właściwy minister. Tym samym, stosownie do art. 157 § 1 K.p.a., organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń bądź decyzji wydanych przez Prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych jest Minister. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał kwestionowane orzeczenie (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej), ale istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jego nieważności. W konsekwencji należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i umorzyć postępowanie, ponieważ została wydana przez niewłaściwy organ, gdyż w tej sprawie właściwy jest obecnie Minister Inwestycji i Rozwoju. W wyniku umorzenia postępowania przed organem wojewódzkim do rozpoznania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju pozostaje wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] kwietnia 1956 r. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r. wnieśli Z. C., M. L. i T. L., zarzucając naruszenie: art.7, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem skarżących, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość. O bezprzedmiotowości postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. można mówić, w sytuacji gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe tylko wtedy gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Zdaniem skarżących, organem właściwym w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] kwietnia 1956 r. jest Wojewoda [...]. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. przestało istnieć w strukturze administracji publicznej i jego kompetencje w ramach kolegialnych zmian (przekształceń) przejął starosta. Ten organ jest organem właściwym w sprawach o wszczęcie postępowania o wywłaszczenie. Organem wyższego stopnia w sprawach o wywłaszczenie nieruchomości, które rozstrzygane są w drodze decyzji przez starostę, jest wojewoda (art. 9a i 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zatem, stosownie do art. 157 § 1 K.p.a. organem właściwym w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] kwietnia 1956 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu jest Wojewoda [...]. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co wynika z wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Podnosząc takie zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Kwestie właściwości organów w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez organy, które już nie funkcjonują w systemie organów administracji publicznej są skomplikowane i w orzecznictwie sądów administracyjnych budzą wątpliwości. Nie została wypracowana jedna generalna zasada ustalania organu wyższego stopnia do rozpoznawania spraw o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez organy, które nie funkcjonują już w strukturze organów administracji publicznej. Wynika to ze złożoności stanów prawnych w poszczególnych sprawach m.in. w zakresie przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę wydania kwestionowanego aktu administracyjnego, jak również odnoszących się do usytuowania poszczególnych organów w strukturze organizacyjnej administracji publicznej, czy ich kompetencji. Tym niemniej nie budzi wątpliwości stanowisko, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawą w stosunku do postępowania zwykłego i w związku z tym rządzi się własnymi regułami także w zakresie ustalenia organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Ustalenie organu wyższego stopnia w przypadku funkcjonowania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 17 k.p.a. przy uwzględnieniu art. 20 k.p.a. generalnie nie powinno budzić poważnych wątpliwości. Natomiast w przypadku braku organu, który wydał kwestionowaną decyzję administracyjną, należy dokonać ustaleń co do organu wyższego stopnia biorąc pod wagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Zasada ta obowiązuje również w przypadku decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości, gdzie do stwierdzenia nieważności właściwym będzie organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenia właściwości organu wyższego stopnia następuje więc w odniesieniu do organu, który wydał decyzję – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12, ONSAiWSA 2012 nr 4, poz. 60. Wprawdzie powyższa uchwała odnosi się do organu, który funkcjonuje w strukturze organów administracji publicznej, tym niemniej wyrażony w jej uzasadnieniu pogląd co do charakteru postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji cechuje uniwersalizm. Należy bowiem mieć na uwadze fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem administracyjnym deklaratoryjnym, stwierdza bowiem, że zakwestionowana decyzja już w dacie jej wydania dotknięta była wadą nieważności, której skutki zniesione są ex tunc. Od szeregu lat, zarówno organ rozstrzygający sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, jak i sądy administracyjne nie miały wątpliwości, iż stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 i 20 k.p.a., organem właściwym w tych sprawach jest określony minister (por. wyroki NSA z dnia: 27.06.2012 r., sygn. akt I OSK 984/11; 28.09.2012 r., sygn. akt I OSK 939/11; 24.10.2012 r., sygn. akt I OSK 711/12; wyrok NSA z dnia 24.10.2012 r., sygn. akt I OSK 712/12; 14.11.2012 r., sygn. akt I OSK 1308/11). Stanowisko takie prezentował również Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt RN 83/98, a także doktryna (m.in. Robert Sawuła w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2002 r. sygn. akt II SA 2554/01, Samorząd Terytorialny 2003/5/56-59) Stosownie do art. 10 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w brzmieniu na dzień wydania kwestionowanej decyzji, tj. [...] kwietnia 1956 r. (Dz.U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31 ze zm.) do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie w myśl dekretu niniejszego powołane jest prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej według położenia przedmiotu wywłaszczenia. W pierwotnym brzmieniu art. 13 k.p.a. stanowił, że organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do prezydiów rad narodowych – prezydia rad narodowych wyższego stopnia, w stosunku zaś do prezydiów wojewódzkich rad narodowych – Rada Ministrów z zastrzeżeniem przepisu art. 110 § 4 k.p.a. Po zmianach ustrojowych z systemu organów administracji państwowej, którym przyznana została kompetencja ogólna do prowadzenia postępowania administracyjnego, wyłączono Radę Ministrów, nadając nowe brzmienie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Konsekwencją tego była zmiana w regulacji właściwości organów wyższego stopnia. Zmiany te zostały wprowadzone do kodeksu nowelizacją z 1980 r. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. po nowelizacji (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26) organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego – terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, zaś w stosunku do terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego – właściwi w sprawie ministrowie (...). W sprawach zatem, w których organem orzekającym w pierwszej instancji były terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, organem wyższego stopnia jest rzeczowo właściwy minister. Aktualna struktura ustrojowa administracji publicznej przyjmuje w systemie ustrojowym kompetencję ministra do prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i 4 kpa). Zachowanie w pełni kompetencji ministrów do prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 1 K.p.a.), daje podstawy do wyprowadzenia właściwości ministra rzeczowo właściwego do stwierdzenia nieważności zniesionych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego (prezydiów wojewódzkich rad narodowych). Podstawą ustalenia właściwości instancyjnej jest ustalenie organu wyższego stopnia wobec organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a nie aktualnie obowiązujące rozwiązania prawne w zakresie właściwości rzeczowej rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w trybie zwykłym (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12). Reasumując, organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia organu prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia był minister. Wynikająca z art. 157 § 1 k.p.a. zasada, że określenie organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu, który wydał kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję, powinna generalnie mieć także zastosowanie w przypadku zniesienia organu. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby w takiej sytuacji od niej odstąpić. Możliwość przyjęcia innego rozwiązania, tj. ustalenia organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą sprawy wywłaszczeniowe i na tej podstawie określenie organu wyższego stopnia, byłoby uzasadnione w przypadku zniesienia organu wyższego stopnia określonego zgodnie z zasadą wyrażoną wyżej, bądź w przypadku takiej zmiany jego kompetencji, która wyklucza rozstrzyganie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopóki zaś funkcjonuje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to jest on nadal właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z 10 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2945/12). Nietrafna jest zatem argumentacja skargi, że organem wyższego stopnia jest wojewoda, ponieważ obecnie organem właściwym do orzekania w sprawach wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami jest starosta. W tej sprawie organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prezydium wojewódzkiej rady narodowej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był minister i w związku z tym nadal minister, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. jest organem właściwym do rozstrzygania w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania. W związku z tym stwierdzić należy, że Minister Inwestycji i Rozwoju, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. jest organem właściwym do rozstrzygania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Tym samym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1956 r. o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organu. Przepis art. 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu, a więc przed wszczęciem postępowania i przestrzegania jej w każdym stadium postępowania. Organ niewłaściwy niej jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Zasadnie zatem Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. i umorzył postępowanie przed organem wojewódzkim. Bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. jest postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy. Jednocześnie Minister wskazał, że w wyniku umorzenia postępowania przed organem wojewódzkim do rozpoznania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju pozostaje wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1956 r. o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania. Oznacza to, że wniosek ten zostanie rozpoznany przez Ministra. Okoliczność, że na stronie 2 zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że "w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] dokonał oceny legalności orzeczenia z dnia [...].04.1956 r." stanowi oczywistą omyłkę pisarską. Z treści decyzji jednoznacznie wynika, że przedmiotem kontroli była decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. (omyłkowo w skardze wskazano art. 7 k.p.c.) poprzez błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.