IV SA/Wa 2327/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec,, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2007 r. sprawy ze skargi B. – spółka jawna na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] września 1999 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S. - oddala skargę - IV SA/Wa 2327/06 UZASADNIENIE Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 1999 r. Rada Gminy W. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu S. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Skargę na tę uchwałę wniosła, powołując się na art.101 ust.l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 z późn.zm.), B. - spółka jawna. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie przepisów art.31 ust.3, art.64 ust.3, art.87 Konstytucji R.P., art.140 kodeksu cywilnego, art.15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.) przez przyjęcie ograniczenia możliwości zagospodarowania objętego obszarem planu terenu, stanowiącego własność prywatną, wyłącznie do placówek dyplomatycznych i siedzib organizacji międzynarodowych jako niedającego się pogodzić z chronioną konstytucyjnie sferą prawa własności. Skarżący wniósł na podstawie art.l47§l p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, względnie w części: (1) tekstowej objętej przepisami:§3; §4 ust.l pkt 1 z wyjątkiem słów "oznaczone na rysunku planu symbolami 1-6 CD"; §9 ust.l, tiret 1; §10 zdanie pierwsze z wyjątkiem słów "Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1-6 CD", §10 ust.l z wyjątkiem słów "Zezwala się na realizację programu mieszkaniowego"; w § 10 ust.4 pkt 1 słów "placówek dyplomatycznych"; §17 ust.l z wyjątkiem słów "Ustala się, że potrzebne ilości miejsc parkingowych muszą być zapewnione przez inwestorów. Określenie zapotrzebowania na miejsca parkingowe, poparte udokumentowaną analizą programową, inwestor zobowiązany jest przedstawić w ramach wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu", (2) oraz w części graficznej - Załącznik nr 1 w zakresie przyporządkowania oznaczeniu CD opisu - "placówek dyplomatycznych i siedzib organizacji międzynarodowych o statusie dyplomatycznym". Uzasadniając żądanie skargi, skarżący wskazał, co następuje. Uchwałą z dnia [...] września 1999 r. Gmina W. ustaliła w §3 i §10, że wiodącym przeznaczeniem obszaru objętego planem będzie przeznaczenie pod placówki dyplomatyczne i służby organizacji międzynarodowych o statusie dyplomatycznym. Dla terenów placówek dyplomatycznych i siedzib organizacji międzynarodowych o statusie 1 dyplomatycznym, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1-6 CD, zezwala się wyłącznie na realizację obiektów o funkcji zgodnej z przeznaczeniem (ambasad, konsulatów, biur organizacji międzynarodowych, itp.), przy czym dopuszcza się w ramach wymienionych obiektów realizację programu mieszkaniowego (np. mieszkań dla części personelu). Niniejszym ograniczono prawo własności w innym niż ustawa akcie prawnym w sytuacji, w której przesłanka do ustanowienia takiego ograniczenia (ważny interes publiczny) nie została spełniona. Przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie upoważniają organów gminy czy to w zakresie planu miejscowego, czy to studium uwarunkowań do określenia jako wyłącznego "wiodącego przeznaczenia obszaru objętego planem pod placówki dyplomatyczne ". Sfera ta nie mieści się bowiem ani w sferze kompetencji zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, ani w sferze inwestycji celu publicznego i tym samym nie ma umocowania ustawowego. Wskazanie przeznaczenia terenu pod "placówki dyplomatyczne" nie daje się także uzasadnić wymogami zobowiązań międzynarodowych. Ograniczenie sposobu użytkowania terenu przez wskazanie statusu osób -użytkowników budynków i terenów stanowi rażące ograniczenie prawa własności (art.140 k.c). Pozostawienie dla części obszaru objętego planem zgodnie z §2 uchwały oznaczenia w postaci symbolu CD bez przypisania temu symbolowi opisu, tj. "placówek dyplomatycznych i siedzib organizacji międzynarodowych o statusie dyplomatycznym" pozbawia ten plan istotnych cech spójności i kompletności. Co do terenów oznaczonych symbolem CD pozostawałyby wówczas wątpliwości co do możliwości zabudowy, nieusuwalne na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Wątpliwe jest istnienie jako aktu prawa miejscowego planu zagospodarowania dla terenu z oznaczoną w postaci symbolu funkcją nie podlegającą wykładni nawet w oparciu o przepisy planistyczne. Skarżący wskazał, iż objęty uchwałą teren został nabyty w drodze zasiedzenia przez jego poprzedników prawnych (z dniem [...] stycznia 1957 r.) na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. I Wydział Cywilny z dnia [...] sierpnia 2003 r., sygn. akt [...]). W trakcie uchwalania planu teren ten stanowił natomiast mienie gminne. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, co następuje. Zaskarżona uchwała jest zgodna z przepisami prawa obowiązującym w dacie jej uchwalenia. [...]. W dacie uchwalania planu ustrój W. regulowany był ustawą szczególną w stosunku do przepisów ogólnych o samorządzie gminnym – ustawą [...]. Zgodnie z art.2 przywołanej ustawy do zakresu działania gmin w., oprócz zadań przewidzianych przepisami dotyczącymi samorządu terytorialnego należą zdania związane m.in. z zapewnieniem niezbędnych warunków dla funkcjonowania w [...] W. przedstawicielstw państw obcych i organizacji międzynarodowych. Ponadto zadania z zakresu obsługi przedstawicielstw państw obcych i organizacji międzynarodowych należy uznać za cel publiczny w rozumieniu art.6 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 2006 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Kwestionowany plan został uchwalony pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z póź. zm.). Nie można mu zatem zarzucić naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art.9 ust.l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. W dacie uchwalania planu teren stanowił własność publiczną. Nie można zatem twierdzić, że Rada Gminy W. przeznaczyła w tym planie grunty prywatne na cele publiczne. Jeżeli nastąpiły zmiany w stanie faktycznym i prawnym terenu, a ustalenia planu nie zostały dotychczas zrealizowane, jest to podstawa dla uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu, o co wnioskować mogą również osoby zainteresowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.l §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art.3§2 pkt 5 p.p.s.a.). Skarga na uchwałę Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] września 1999 r. wniesiona została w trybie przewidzianym w art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 zpóźn.zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem (ust.l) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny skarżącego wynika z faktu, iż posiada on nieruchomości, które znajdują się na terenie objętym uchwałą. Jednocześnie skarżący zadośćuczynił wymogowi formalnemu do wniesienia skargi, tj. wezwał organ do usunięcia naruszenia (w dniu [...] października 2006 r.). Wezwanie to zostało rozpatrzone negatywnie (uchwałą Rady W. z dnia [...] października 2006 r.). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona uchwała z dnia [...] września 1999 r. jest zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej uchwalenia. Uchwała została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 zpóź. zm.) i w świetle tych przepisów należy oceniać jej ważność. Oczywistym jest zatem, na co trafnie zwrócił uwagę udzielający odpowiedzi na skargę organ, iż uchwale tej nie można stawiać zarzutów naruszenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art.4 ust.l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja jest źródłem tzw. władztwa planistycznego gminy, w ramach którego gmina otrzymała znaczny zakres swobody w zakresie kształtowania ładu przestrzennego. Z uprawnienia tego nie wynika jednakże dowolność działania gminy w zakresie przeznaczenia danego terenu na określony cel w planie miejscowym, lecz działanie w granicach zasad wyznaczonych w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz z poszanowaniem porządku prawnego wynikającego z innych ustaw. Zgodnie z art.33 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W §3 zaskarżonej uchwały Rada Gminy W. ustaliła, iż wiodącym przeznaczeniem obszaru objętego planem będzie przeznaczenie pod placówki dyplomatyczne i siedziby organizacji międzynarodowych o statusie dyplomatycznym. Zgodnie z §10 ust.l planu dla terenów placówek dyplomatycznych i siedzib organizacji międzynarodowych o statusie dyplomatycznym oznaczonych na rysunku planu symbolami 1-6 CD zezwala się wyłącznie na realizację obiektów o funkcji zgodnej z przeznaczeniem (tj. ambasad, konsulatów, biur organizacji międzynarodowych, itp.), przy czym dopuszcza się w ramach wymienionych obiektów realizację programu mieszkaniowego (np. mieszkań dla części personelu). Pozostałe z postanowień planu kwestionowanych skargą są konsekwencją postanowień przywołanych powyżej. W ocenie Sądu kwestionowane przez skarżącego postanowienie planu, iż teren nim objęty jest zarezerwowany pod siedziby przedstawicielstw dyplomatycznych i organizacji międzynarodowych nie narusza prawa. Postanowienie to niewątpliwie ogranicza prawo własności nieruchomości objętych planem. Na terenie tym wolno bowiem realizować jedynie szczególnego rodzaju zabudowę, tj. zabudowę przeznaczoną dla placówek dyplomatycznych i siedzib organizacji międzynarodowych o statusie dyplomatycznym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się konsekwentnie, iż co do zasady miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mógł ograniczać prawo własności o ile dla ustanowienia takiego ograniczenia można znaleźć umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązuj ącego. W ocenie Sądu o legalności ustanowienia ograniczenia prawa własności w niniejszej sprawie przesądza fakt, iż teren objęty planem, który jest obecnie własnością skarżącego, był w dacie uchwalania planu terenem należącym do W., czego skarżący nie kwestionuje. Uprawnienie Gminy W. do ograniczania prawa własności własnych gruntów można wywieść wprost z art.4 ust.l ustawy (a zatem z prawa gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu). Powyższe pozostaje w naturalnym związku z faktem, iż - jak słusznie podniósł w odpowiedzi na skargę organ - miasto W. ma specyficzny charakter, wynikający z jego [...]. Jednym z przejawów tej specyfiki było nałożenie na gminy w. (na mocy art.2 ust.l obowiązującej w dacie uchwalania planu ustawy [...]) zadań związanych z zapewnianiem niezbędnych warunków dla funkcjonowania w mieście przedstawicielstw państw obcych i organizacji międzynarodowych. Realizację powyższego zadania m.in. w drodze stworzenia stosownej rezerwy (na gruntach gminnych) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uznać należy za rozwiązanie prawidłowe. Należy uznać, iż w dacie uchwalania planu nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. W dniu tym nie przysługiwał mu bowiem tytuł prawny do gruntów objętych uchwałą. Kolizja między zapisami planu a interesem prawnym skarżącego pojawiła się dopiero później, tj. wtedy, gdy nabył on grunty od osób, które uprzednio, na podstawie orzeczenia sądu powszechnego z dnia [...] sierpnia 2003 r., nabyły ich własność w drodze zasiedzenia. Zdarzenie to zaszło jednakże po uchwaleniu planu, co oznacza, iż nie może mieć znaczenia dla oceny, czy plan ten narusza, czy też nie przepisy obowiązujące w dacie podjęcia uchwały. Oceny powyższej nie zmienia fakt, iż przywołane wyżej orzeczenie sądu powszechnego potwierdza nabycie prawa własności nieruchomości przez poprzedników prawnych skarżących z dniem [...] stycznia 1957 r. (a zatem na długo przed uchwaleniem planu). Wprawdzie cywilistyczna konstrukcja zasiedzenia własności nieruchomości (art.172 -176 k.c.) zakłada, iż nabycie prawa własności w tym trybie następuje z mocy prawa z dniem spełnienia się określonych przesłanek materialnoprawnych (stosownie do przywołanego orzeczenia nabycie to nastąpiło już w dniu [...] stycznia 1957 r.), to jednakże jedyną drogą wykazania, iż zasiedzenie miało istotnie miejsce, jest uzyskanie przez osobę zainteresowaną deklaratoryjnego potwierdzenia tego faktu w formie stosownego postanowienia (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie). W świetle powyższego należy uznać, iż potwierdzenie tytułu prawnego poprzedników prawnych skarżących do nieruchomości nastąpiło znacznie później aniżeli uchwalono plan. W dacie uchwalania planu nie było zatem podstaw do uznawania tych osób za posiadające uprawnienia do gruntu. Zgodzić należy z odpowiedzią organu na skargę, iż o ile skarżącemu nie odpowiada przeznaczenie w planie należących do niego terenów, winien on zgłosić inicjatywę ich zmiany. Odnosząc się do zarzutu skargi należy zauważyć, iż za naruszenie prawa nie można postrzegać posługiwania się w tekście i załączniku graficznym planu oznaczeniem "CD", albowiem zostało ono przez uchwałodawcę w dostatecznie precyzyjny sposób zdefiniowane. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.