IV SA/Wa 2327/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej I. B. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia, iż nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo - parkowy położona w S., nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość posiadała te cechy, przechodziła z mocy prawa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Zarówno w samym dekrecie jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Dekret z datą wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ex legę. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania, w postaci przejścia majątków ziemskich na własność Skarbu Państwa, nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa Sygn. akt IV SA/Wa 2327/10 własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Na podstawie zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego dokonywano jedynie wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa w miejsce dotychczasowych właścicieli. Przepisy wykonawcze do tego dekretu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U z 1945r. Nr 10, poz. 51, ze zm.) w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wniosek taki, w myśl § 5 tego rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do tego przepisu organem pierwszej instancji był wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda), od decyzji którego służyło odwołanie do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (obecnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 powołanego rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego nie zawieszało jednak skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu sprawy wziął pod uwagę pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 1 marca 201 Or. sygn. akt P 107/08, uznający, że skoro rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r., jak i sam dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej nie zostały nigdy formalnie uchylone, to z zakresu zastosowania tych aktów prawnych wynikały ramy czasowe ich obowiązywania. Minister uznał, iż nie ma tym samym przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania. Tym samym Minister stwierdził, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. B. reprezentowana przez adwokata, zarzucając jej naruszenie: Sygn. akt IV SA/Wa 2327/10 - art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 105 Kpa poprzez uznanie, że postępowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe, w okolicznościach braku przesłanek do umorzenia postępowania, * art. 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędne przyjęcie, iż droga postępowania administracyjnego była w sprawie niedopuszczalna, * art. 7, 77 § 1 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodnego w postępowaniu wskutek umorzenia postępowania administracyjnego, - art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzenie reformy rolnej i osadnictwa rolnego poprzez błędną wykładnię i ustalenie na jego podstawie, w ślad za postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego, że nastąpiła utrata mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia wykonawczego, - art. 190 ust.1 i 4 Konstytucji RP w zw. z art. 188 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie i ustalenie, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego ma moc powszechnie obowiązującą. Podnosząc powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że błędne jest twierdzenie organu, że moc obowiązująca aktu prawnego może wygasnąć w sposób dorozumiany, w bliżej nieokreślonym terminie. Zdaniem skarżącej nietrafność wniosków Ministra w zakresie skutku prawnego w postaci derogacji § 5 rozporządzenia wykonawczego poprzez wejście w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzenie reformy rolnej i osadnictwa rolnego wynika wprost z treści tego aktu prawnego, który w rozdziale III określił dekrety, które poprzez jego wprowadzenie tracą moc obowiązującą Zdaniem skarżącej kierunek wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej wyznaczyła uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06. Sygn. akt IV SA/Wa 2327/10 W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. o umarzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie stwierdzenia, iż nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo - parkowy położona w S., nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Minister w swoim rozstrzygnięciu, powołując się na postanowienie TK z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, stanął na stanowisku, iż właściwym w sprawie jest sąd powszechny, uznając, iż brak jest przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania w tej sprawie. Wobec tego stwierdzić należy, że spór w kontrolowanej przez Sądu sprawie sprowadza się do oceny, czy w postępowaniu, którego podstawę orzekania stanowiły przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dopuszczalna jest droga administracyjna, czy też właściwa jest droga przez sądami powszechnymi. Kwestia ta budziła kontrowersje w orzecznictwie sądowym, czego potwierdzeniem są dwie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 5 czerwca 2006 r. podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 2/06, w której stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). Sygn. akt IV SA/Wa 2327/10 Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 5 września 2008 r., wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) przekazano do kompetencji organu administracji publicznej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP?". Postanowieniem z 1 marca 2010 r., sygn. P 107/08, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN nie może być obecnie stosowane przez organy administracji publicznej, a w szczególności nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej. Postanowieniem z 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie reformy rolnej, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości - "czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 z późn. zm.)?". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, podjął uchwałę, w której stwierdził, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w Sygn. akt IV SA/Wa 2327/10 sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). NSA wskazał w uzasadnieniu, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie posiadał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Oznacza to, że pogląd prawny wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. NSA w swojej uchwale przeprowadził ponadto szczegółową analizę zagadnienia mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. dochodząc do wniosku, że dekret z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - jako że nigdy nie został derogowany przez prawodawcę - nie utracił mocy obowiązującej i stanowi w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym § 5 rozporządzenia również nie utracił mocy obowiązującej. Nie można też mówić o jego "skonsumowaniu" z chwilą przejścia na rzecz Państwa nieruchomości podlegających reformie rolnej. Prawodawca dostrzegał bowiem, że wejście w życie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej będzie generowało spory w indywidualnych sprawach wynikające z wątpliwości co do tego, czy konkretna nieruchomość posiadała w dniu wejścia w życie dekretu cechy określone w powyższym przepisie dekretu. Oczywiste jest więc, jak podkreślił NSA w cytowanej uchwale, że analizowany przepis rozporządzenia wyrażał normy generalne i abstrakcyjne, które miały być stosowane w przyszłości, jako procedura rozstrzygania tego typu sporów. Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest w dalszym ciągu stosowany w praktyce organów władzy publicznej jako podstawa kompetencji do rozstrzygania o podpadaniu konkretnej nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W obecnych realiach ustrojowych funkcje Sygn. akt IV SA/Wa 2327/10 wojewódzkich urzędów ziemskich wykonują organy administracji rządowej (wojewodowie). Decyzje tych organów podlegają natomiast kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł nadto, iż nie można przyjąć, że rozstrzyganie sporów dotyczących przeprowadzenia reformy rolnej w drodze administracyjnej zakończyła ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Stwierdzić zatem należy, iż pogląd wyrażony w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. jest całkowicie odmienny, od tego jaki został wyrażony w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. Mając jednak na względzie, że w myśl art. 187 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchwała składu 7 sędziów jest wiążąca w danej sprawie, skład orzekający uwzględnia stanowisko NSA zawarte w tej uchwale. Nadto analiza przepisu art. 269 prowadzi do wniosku, że uchwały konkretne wiążą nie tylko w danej sprawie, jak to stanowi art. 187 cyt. ustawy, albowiem żaden inny sąd administracyjny nie może w innej rozpatrywanej sprawie odstąpić od oceny prawnej wyrażonej w trybie przepisów art. 264 - 268 z pominięciem zasad określonych w art. 269 (tj. przedstawienia nowego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). Podsumowując stwierdzić zatem należy, iż uchwały konkretne, mają moc ogólnie wiążącą. Istota owej mocy ogólnie wiążącej tych uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi więc zmiana tego stanowiska, tak długo sądy administracyjne powinny je respektować (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wydanie II , str.592). Stosownie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjętego w uchwale 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi, wskazujące na błędne przyjęcie braku podstawy prawnej do rozpoznania na drodze postępowania administracyjnego wniosku o stwierdzenie, że nieruchomość ziemska stanowiąca zespół parkowo - pałacowy nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie, z uwagi na charakter sprawy, podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należało uznać za przedwczesne. Sygn. akt IV SA/Wa 2327/10 Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organy rozpoznające ponownie sprawę będzie zobowiązane do merytorycznej oceny wniosku o ustalenie czy nieruchomość ziemska położona w S. stanowiąca zespół pałacowo - parkowy nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.