IV SA/Wa 233/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] w przedmiocie realizacji inwestycji przy udziale środków mieszkańców gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Przedmiotem zaskarżenia przez Prokuratora Okręgowego w W. (dalej skarżący) była uchwała Rady Miejskiej w P. (dalej organ) z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] w sprawie realizacji inwestycji przy udziale środków mieszkańców gminy. Stan sprawy był następujący: W dniu [...] maja 1998 r. Rada Miejska w P. podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie realizacji inwestycji przy udziale środków mieszkańców gminy. Na podstawie tej Uchwały w § 1 wprowadzono udział mieszkańców w kosztach inwestycji leżących w sferze zadań własnych gminy. Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74, dalej u.s.g.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący Prokurator Okręgowego w W. wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1152) w zw. z art. 7 Konstytucji, które polegało na bezzasadnym, oczywiście sprzecznym z treścią wskazanych przepisów obciążeniu mieszkańców gminy częścią kosztów budowy zbiorowej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym jednoznacznie stanowi, iż sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji należą do zadań własnych gminy. W konsekwencji gmina winna ponosić również wszelkie koszty związane z realizacją tych zadań. Z kolei art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa, jakie koszty ponosi osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Przepis ten ustala zatem jakie podmioty (odbiorcy usług, a nie wszyscy mieszkańcy gminy) i w jakich granicach partycypują w realizacji zadania gminy określonego w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestionowana uchwała w oczywisty sposób wychodzi zatem poza granice jednoznacznie zakreślone przez ustawodawcę. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 1998 roku sprawie realizacji inwestycji przy udziale środków mieszkańców gminy została uchylona w dniu [...] kwietnia 2012r. Nadto, zaskarżana uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego a tylko takich uchwał, tzn. aktów prawa miejscowego, dotyczyć może wniosek o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Gminy samo wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego wyklucza konieczność i zasadność kierowania skargi i orzekania w tej sprawie przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2016r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) w zw. z art. 15 ust. 2 Ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1152) w zw. z art. 7 Konstytucji, które polegało na bezzasadnym, oczywiście sprzecznym z treścią wskazanych przepisów obciążeniu mieszkańców gminy częścią kosztów budowy zbiorowej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Należy też zaznaczyć, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała podjęta została ponad 20 lat temu, nie uniemożliwia orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa bowiem z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem kontroli sądowo - administracyjnej jest kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Kontrola ta winna uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie, na podstawie zaskarżonej uchwały mieszkańcy uczestniczyli w finansowaniu inwestycji sanitarnych. Z tego powodu postępowanie sądowe w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Od podjęcia przedmiotowej uchwały upłynął już wprawdzie okres dłuższy niż okres 1 roku przewidziany w art. 94 ust. 1 u.s.g., niemniej jednak ze względu na normatywny, zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny charakter norm zawartych w zaskarżonej uchwale, jest ona aktem prawa miejscowego. W zatem niniejszej sprawie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co umożliwia stwierdzenie nieważności uchwały pomimo upływu rocznego terminu od dnia jej podjęcia. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że z powodów opisanych w treści niniejszej skargi tj. uchybień stanowiących istotne naruszenie prawa, zgodnie z dyspozycją art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym, uchwała z dnia [...] maja 1998r. nr [...] winna zostać wyeliminowana z porządku prawnego w całości poprzez stwierdzenie jej nieważności. Odnosząc się do charakteru zaskarżonej uchwały, należy wskazać, iż wbrew stanowisku organu jest ona aktem prawa miejscowego. Zawiera katalog inwestycji, które miałyby być realizowane na jej podstawie oraz regulują istotne elementy współudziału mieszkańców w realizacji inwestycji lokalnych, w tym aspekty finansowe. Rada Gminy zatem jednostronnie uregulowała kwestie inwestycji lokalnych z udziałem ludności, obciążając mieszkańców obowiązkami. Mając na uwadze skutki, jakie wywoływała zaskarżona uchwała, należy ocenić, że ma ona charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego - aktu prawa miejscowego. Na jej podstawie dochodziło bowiem do wiążącego obciążenia mieszkańców gminy obowiązkiem ponoszenia opłat za współuczestnictwo w finansowaniu inwestycji gminnych. Adresaci uchwały zostali określeni generalnie, a nie imiennie, a stanowią oni ogół mieszkańców zamieszkujących teren Gminy M. Tym samym Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. W ówczesnym stanie prawnym jedyną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. urządzeń wodociągowych i kanalizacji budowlanych z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości, były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), w szczególności regulujące kwestie opłat adiacenckich. Poza tą ustawą w polskim systemie prawnym żaden przepis nie dawał gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. W związku z powyższym w podstawie zaskarżonej uchwały nie może być powołany art. 18 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten przewiduje domniemanie właściwości na rzecz rady gminy. Domniemanie to wskazuje z kolei wyłącznie na pozycję rady gminy jako organu gminy, nie zawiera zaś normy o charakterze delegacyjnym. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2001 r., sygn. akt III SA 2622/00, zgodnie z którym przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Z istoty upoważnienia, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g., wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Art. 18 u.s.g. nie może stanowić podstawy prawnej do nakładania na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków, bowiem zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach, w których ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Art. 18 ustawy o samorządzie gminnym określa zatem jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie tego przepisu rada nie posiada jednak kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego. A zatem powołany w podstawie prawnej uchwały przepis prawny, nie przyznaje radzie gminy kompetencji do podjęcia przedmiotowych uchwał. Podstawą prawną do nakładania obowiązków na mieszkańców gminy nie mogą być także art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określające wyłącznie zakres działania gminy i wymieniające przykładowy katalog tych zadań. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA 2320/00, że ustanawiane przez gminę opłaty, mogą być jedynie ustalonymi należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Tymczasem świadczenia finansowe w postaci opłaty za budowę wodociągu wprowadzone zaskarżoną uchwałą niosą w sobie element przymusowości, uzależniając w sposób dosłowny budowę tego przyłącza od finansowego udziału w niej mieszkańców. Warunkiem bowiem przyłączenia się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej było ich uiszczenie przez odpowiednią liczbę osób. Element przymusu w ich uiszczeniu czynił je daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą polegającą na przyłączeniu do sieci. Zważyć zaś należy, że mieszkańcy ponosili koszt realizacji przez Gminę jej własnych zadań ustawowych, a w związku z tym Gmina była obowiązana zabezpieczyć środki finansowe na ich wykonanie wyłącznie we własnym budżecie. Z kolei art. 15 ust. 2 Ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa, jakie koszty ponosi osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Przepis ten ustala zatem jakie podmioty (odbiorcy usług, a nie wszyscy mieszkańcy gminy) i w jakich granicach partycypują w realizacji zadania gminy określonego w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestionowane niniejszą skargą uchwały w oczywisty sposób wychodzą zatem poza granice jednoznacznie zakreślone przez ustawodawcę. Reasumując : obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych może być bowiem nałożony jedynie w drodze ustawy. Natomiast podjęcie uchwały będącej aktem prawa miejscowego bez wymaganego upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa i obliguje do stwierdzenia jej nieważności. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.