IV SA/Wa 2338/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Krystyna Napiórkowska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. R. na pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie zawiadomienia w trybie art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 237) o sposobie załatwienia skargi postanawia: odrzucić skargę. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie B. o nazwie [...], przedłożonego przez Wójta Gminy W. oraz wniósł uwagi do projektu. Pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. P. R. wniosła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej skargę na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zwracając się o uchylenie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. oraz ponowne zaopiniowanie projektu planu miejscowego. Następnie P. R. złożyła pismo z dnia 10 czerwca 2013 r. zatytułowane "zażalenie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2013 r. znak [...]", które skierowała do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Minister Transportu i Budownictwa pismem z dnia 14 czerwca 2013 r. na podstawie art. 231 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej k.p.a.) przekazał Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad skargę P. R. z dnia 4 czerwca 2013 r. złożoną w związku z wydaniem postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. odmawiającego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...], w odpowiedzi na skargę z dnia 4 czerwca 2013 r., poinformował P. R., że postępowanie planistyczne nie jest postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu planu ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy, a zażalenie na nie może wnieść jedynie organ wykonawczy gminy, który sporządził dany projekt planu miejscowego. W procedurze uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są uznawani za strony postępowania ani właściciele, ani użytkownicy wieczyści terenów objętych planem. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie, pismem z dnia 17 lipca 2013 r. P. R. złożyła wniosek "o ponowne rozpatrzenie sprawy zażalenia na postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2013 r.". W jego treści zakwestionowała stanowisko organu, że niedopuszczalne jest zaskarżanie postanowień uzgodnieniowych wydawanych w związku z procedurą planistyczną przez podmioty inne niż gmina. Skarżąca zwróciła się o rozpoznanie zażalenia na postanowienie GDDKiA z dnia [...] maja 2013 r. Generalny Inspektor Dróg Krajowych i Autostrad zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...], po rozpatrzeniu pisma P. R. z dnia 17 lipca 2013 r., na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. uznał skargę za bezzasadną. Poinformował skarżącą, że pismo z dnia 17 lipca 2013 r. zostało zakwalifikowane jako skarga na działanie organu. Stwierdził, iż nie można uznać, że prawo wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) służy każdemu, kto wykaże interes prawny do występowania w sprawie, w tym właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych projektem planu bądź studium. Zawarte w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odesłanie do art. 106 k.p.a. oznacza, że uzgodnienie dokonywane jest w trybie ww. artykułu, jednakże w związku ze szczególnym charakterem postępowania planistycznego, niebędącego postępowaniem administracyjnym, z wąskim zakreśleniem stron biorących w nim udział. Skargę na powyższe zawiadomienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. R. Zdaniem skarżącej, pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2013 r. należy potraktować jako postanowienie w przedmiocie odmowy zmiany postanowienia dotyczącego odmowy uchylenia postanowienia tego organu z dnia [...] maja 2013 r. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 1 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ramy tej kontroli zakreśla przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowiąc, iż kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na : 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z mocy art. 3 § 3 ww. ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych, a stosownie do art. 4 rozstrzygają również spory kompetencyjne między wymienionymi w tym przepisie organami. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Przede wszystkim zauważyć należy, że w niniejszej sprawie skarżąca uruchomiła dwa niezależne od siebie tryby postępowania, tj. po pierwsze – złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pismo z dnia 10 czerwca 2013 r. zatytułowane "zażalenie"), a po drugie – uruchomiła tryb skargowo-wnioskowy, uregulowany w dziale VIII k.p.a. W odniesieniu do stanowiska skarżącej zaprezentowanego w skardze stwierdzić trzeba, że znamiona postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] można przypisać pismu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...], w treści którego organ wskazał, że zażalenie na postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść jedynie wójt, który sporządził dany projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, skarżąca wniosła również skargę na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w związku z wydaniem ww. postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. Odpowiedź na wystąpienie skarżącej została udzielona przez organ zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydanym na podstawie art. 238 § 1 k.p.a., które podlega zaskarżeniu w niniejszej sprawie. W ramach postępowania skargowego regulowanego działem VIII k.p.a. realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) prawo składania petycji, skarg i wniosków. Postępowanie w sprawie skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, lecz jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie takie nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Zakończenie postępowania skargowego przybiera formę zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, zawierającego informację o czynnościach organu załatwiającego skargę i ich rezultatach. Zawiadomienie kończące postępowanie skargowe nie dotyczy zatem stwierdzenia, czy też uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Działania organów administracji publicznej będące przedmiotem tego rodzaju skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów, który zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. W związku z tym, w przypadku wniesienia skargi do organu administracji w trybie art. 227 k.p.a., na wynik tego postępowania nie służy skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09, Lex 557044). Z tych przyczyn, przedmiotowa skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.