IV SA/Wa 2338/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Anna Szymańska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi O. T. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania braku odpowiedzi na wezwanie za nieusprawiedliwiony oraz ukaranie biegłego karą grzywny 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej O. T. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu zażalenia rzeczoznawcy majątkowego Pani O.T.(określanej dalej jako skarżąca) na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], orzekające o uznaniu za nieusprawiedliwiony brak odpowiedzi na wezwanie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] oraz o ukaraniu biegłego rzeczoznawcy majątkowego – O.T. karą grzywny w wysokości 50 zł, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. W uzasadnieniu tego aktu wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego – O.T. do sporządzenia, w formie operatu szacunkowego, opinii o wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1452 ha, położonej w obrębie [...], w gminie S. W dniu 9 maja 2013 r. O.T. sporządziła operat szacunkowy dotyczący wartości wymienionej nieruchomości, który wpłynął do organu wojewódzkiego w dniu 14 maja 2013 r. Pismem z dnia 21 stycznia 2015 r. Wojewoda [...] wezwał O.T. do udzielenia informacji, w terminie 14 dni, czy w oparciu o art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.), określanej dalej jako ugn możliwe jest potwierdzenie aktualności sporządzonego operatu szacunkowego, a w przypadku braku takiej możliwości do sporządzenia nowej opinii. W wymienionym wezwaniu organ pouczył biegłą, że niezajęcie stanowiska w ciągu 14 dni, od dnia otrzymania ww. wezwania skutkować będzie nałożeniem kary grzywny, o której mowa w art. 88 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2013 r., poz. 267, powoływanej dalej jako "Kpa"). O.T. nie udzieliła odpowiedzi na ww. pismo Wojewody [...] z dnia 21 stycznia 2015 r. W związku z brakiem odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. na podstawie art. 88 § 1 Kpa ukarał O.T. karą grzywny w wysokości 50,00 zł. Na postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. zażalenie złożyła O.T. podnosząc, że organ nakładając grzywnę pominął okoliczność, iż skarżąca pismem z dnia 17 września 2014 r. wystąpiła o wyłączenie jej ze sprawy jako biegłej. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że okolicznością uzasadniającą wyłączenie biegłej jest w zgodzie z art. 24 § 1 pkt 6 Kpa, postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej, które jest postępowaniem dyscyplinarnym w rozumieniu tego przepisu. Biegła wskazała również, że nawet gdyby przyjąć, iż wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nie stanowi podstawy do wyłączenia biegłego na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 Kpa, to zachodzą przesłanki wyłączenia biegłego na podstawie art. 24 § 3 Kpa, ponieważ istnieją wątpliwości co do bezstronności biegłego. W zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że w myśl art. 88 § 1 Kpa "kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51 Kpa), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie". Organ argumentował, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], powołał O.T. do sporządzenia, w formie operatu szacunkowego, opinii o wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1452 ha, położonej w obrębie [...], w gminie S., a postanowienie to stanowi podstawę dopuszczenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy - O.T. i wyznacza zakres przedmiotowy dowodu z opinii biegłego. Rola biegłego nie kończy się z chwilą złożenia opinii w danej sprawie, ale trwa aż do czasu zweryfikowania tego dowodu przez organ administracyjny i przyjęcia go jako prawidłowy dowód w sprawie. Dalej Minister wskazał, że na podstawie art. 84 § 2 Kpa, który odsyła w zakresie regulacji sytuacji prawnej biegłego do przepisów dotyczących świadków, należy przyjąć, że biegły nie może odmówić wydania opinii, a wykonanie tego obowiązku jest zagwarantowane sankcją (art. 88 § 1 Kpa). Od wykonania tego obowiązku biegły może być zwolniony przez organ administracji publicznej tylko w przypadku zaistnienia przyczyn, które uprawniają świadków do odmowy zeznań lub odmowy odpowiedzi na pytania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 358). Orzeczenie o zastosowaniu kary grzywny uzależnione jest od łącznego wystąpienia następujących warunków: po pierwsze bezzasadności odmowy wydania opinii, po drugie prawidłowości wezwania przez organ przeprowadzający dowód. Warunkiem wymierzenia kary grzywny jest także pouczenie w wezwaniu o skutkach niezastosowania się do wezwania, w tym skutkach określonych w art. 88 Kpa. W ocenie Ministra z analizy akt wynika, że prawidłowo w piśmie z dnia 21 stycznia 2015 r. pouczono biegłą o normie wynikającej z art. 88 Kpa i skutkach niezastosowania się do wezwania, a mimo to skarżąca nie zastosowała się do wezwania w zakresie uzupełnienia opinii. Odnośnie do zarzutu strony dotyczącego obligatoryjnego wyłączenia biegłej w związku z art. 24 § 1 pkt 6 Kpa, z uwagi na prowadzone przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1726114 za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 6, w zw. z art. 84 § 2 Kpa, w przedmiocie wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego. Stosownie do art. 84 § 2 zd. 1 Kpa biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 Kpa. Z kolei w myśl art. 24 § 1 pkt 6 Kpa, biegły podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z powodu którego wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Organ przywołał art. 176 ugn, z którego wprost wynika, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kpa. Organ stwierdził, że przesłanki te nie mają zastosowania, bowiem z akt sprawy nie wynika, aby w dniu sporządzenia operatu prowadzone było postępowanie dyscyplinarne w związku z wyceną sporządzoną na użytek sprawy. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie zostało udowodnione, że w stosunku do O.T. toczyło się postępowanie dyscyplinarne dotyczące operatu szacunkowego o wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr O.T. o pow. 0,1452 ha, położonej w obrębie O.T., w gminie S. W ocenie organu, w związku z tym, że postępowanie dotyczące odpowiedzialność zawodowej przeciwko skarżącej nie dotyczyło opinii sporządzonej w rozpatrywanej sprawie, to brak było podstaw do uwzględnienia podstaw jej wyłączenia. Zarzut dotyczący naruszenia przepisów o wyłączeniu biegłego byłby zasadny, gdyby przed sporządzeniem operatu (np. z związku z wejściem biegłego na szacowaną nieruchomość) zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Tym samym, w ocenie Ministra, biegła mogła sporządzić na zlecenie organu operat szacunkowy. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...], Wojewoda [...] odmówił wyłączenia O.T. od udziału w szacowaniu wartości przedmiotowej nieruchomości. W skardze zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), określanej dalej jako Ppsa), tj. naruszenie: (1) art. 124 § 2 Kpa w zw. z art. 7 Kpa - poprzez brak poczynienia niezbędnych ustaleń w przedmiocie zbadania przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego; (2) art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 Kpa oraz art. 176 ugn - poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie w którym bierze udział skarżąca nie było źródłem wszczętego przeciw niej postępowania dyscyplinarnego; (3) art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 Kpa oraz art. 176 ugn - poprzez błędne przyjęcie, że nie zostało uprawdopodobnione, iż istnieją okoliczności wzbudzające wątpliwości co do bezstronności skarżącej. Skarżąca wywodziła, że stosownie do art. 88 § 1 Kpa, prawidłowo wezwany biegły, który bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, podlega grzywnie w wysokości 50,00 PLN. Nie podlega jednak grzywnie biegły, który podlega wyłączeniu ze sprawy stosownie do art. 24 § 1 lub § 3 Kpa, w zw. z art. 84 § 2 Kpa oraz art. 176 ugn. Skarżąca wywodziła, że Minister Infrastruktury i Rozwoju nie odniósł się do zarzutu podlegania przez skarżącą wyłączeniu z mocy prawa w oparciu o art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 Kpa oraz art. 176 ugn. W piśmie z dnia 17 września 2014 r. skarżąca wskazała, że oprócz okoliczności z art. 24 § 1 pkt 6 Kpa za obligatoryjnością jej wyłączenia z postępowania w charakterze biegłego przemawia treść 24 § 3 Kpa, bowiem – jak wywodziła w toku postępowania - pozostaje w długotrwałym konflikcie z piastunem organu I stopnia co do zapłaty wynagrodzenia, toczyły się wobec niej postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej przy Ministrze Infrastruktury i Rozwoju wszczęte w związku z postępowaniem przed organem I instancji, a także że jest przekonana o wielokrotnym naruszeniu przez Wojewodę [...] przepisów prawa, co znalazło wyraz w sporach sądowych (w tym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1389/14, zakończonej wyrokiem pomyślnym dla skarżącej). Wobec powyższego zachowanie obiektywizmu w stosunku do organu było przez skarżącą niemożliwe, co zostało należycie uprawdopodobnione. Organ II stopnia nie odniósł się do tego zarzutu skarżącej, przez co – w jej ocenie - dopuścił się naruszenia przepisów Kpa w sposób rażący, mający bezpośredni wpływ na wynik postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem i w granicach rozstrzygania zakreślonych w art. 134 Ppsa dostarczyła uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi. Zasadnie bowiem wywodzi skarżąca, że sporną kwestię dopuszczalności brania udziału w postepowaniu administracyjnym przez skarżącą należało rozważyć w aspekcie przesłanek określonych w art. 24 § 3 Kpa, w związku z art. 27 § 1 Kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż stosownie do art. 84 § 2 Kpa, biegły podlega wyłączeniu na zasadach przewidzianych w art. 24 Kpa, zaś art. 24 § 1 pkt 4 Kpa stanowi, że pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału między innymi w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym. Powołany przepis art. 24 § 3 Kpa wskazuje, że mogą wystąpić inne przyczyny wyłączenia pracownika, niż wymienione w art. 24 § 1 Kpa, które mogą wywołać wątpliwości co do jego bezstronności, przy czym nie może być to jakakolwiek przyczyna. Jak wskazał NSA w wyroku z 27 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1163/13, CBOSA, argumentacja, że biegły podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, jeżeli w ramach prowadzonego postępowania po wydaniu jednej opinii wydał następnie drugą nie znajduje potwierdzenia w zacytowanych wyżej i obowiązujących przepisach prawa. Biegłym w sprawie nie może być osoba, która wcześniej w tejże sprawie była świadkiem lub brała w udział w jej prowadzeniu jako pracownik administracji. Pogląd dotyczący konieczności wyłączenia biegłego w przypadku, gdy wcześniej wydał już jedną opinię w sprawie określić można jako nowatorski, ale niemożliwy do zaakceptowania również z racjonalnego punktu widzenia (tamże). Strona skarżąca upatruje wystąpienia przesłanki wyłączenia tej okoliczności, że toczą się postępowania, świadczące o tym, że jest w sporze z organem, co negatywnie wpłynie, według jej własnego oglądu, na jej bezstronność. Ocena tej argumentacji powinna uwzględniać taką okoliczność, że skoro ustawodawca nie określił przesłanek, które należy brać pod uwagę przy ocenie bezstronności, to każda okoliczność, która mogłaby uprawdopodabniać stronniczość osoby, co do której rozważane jest wyłączenie może stanowić przyczynę, dla której osoba taka winna zostać wyłączona od udziału w sprawie. Jest to pogląd tym bardziej słuszny, że dla wyłączenia nie jest konieczne uprawdopodobnienie, że wystąpi stronniczość w załatwieniu sprawy ze względu na daną okoliczność, lecz wystarczy, że okoliczność ta powoduje powstanie wątpliwości co do bezstronności, a zatem nie jest pewne i jasne, czy dana osoba wykona swoje uprawnienia i obowiązki w sposób bezstronny (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 40/12, Lex 1219149). W ocenie Sądu liczne postępowania, które skarżąca prowadzi, świadczące o tym, że jest w konflikcie z Wojewodą [...] co do zapłaty wynagrodzenia, oraz toczące się postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej przy Ministrze Infrastruktury i Rozwoju, których źródłem była ta sama umowa pomiędzy skarżącą a Wojewodą, wszczęte w związku z postępowaniem przed organem I instancji, mogą nasuwać słuszne wątpliwości co do zachowania obiektywizmu w stosunku do organu, co zostało przez skarżącą zasadnie podniesione i należycie uprawdopodobnione. Nie może pozostać poza uwagą Sądu, że skarżąca sama ocenia swoje nastawienie do sprawy, jako niespełniające wymogu bezstronności, co - ze względu na subiektywność tej przesłanki – nie może zostać ocenione inaczej. Zasadność tego stanowiska wynika również z traktowania bezstronności jako bezwzględnego wymogu procesowego, warunkującego rzetelność opinii biegłego. Słusznie skarżąca argumentowała, że przyjmuje się, że pracownik (rzeczoznawca) podlega wyłączeniu z mocy prawa, jego żądanie stanowi zaś impuls, sygnał do działania przełożonego (tak J. Szachułowicz, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, komentarz do dz. V roz. 1 art. 176), co powinno być uwzględnione przez organ, który powziął informację od biegłego, że istnieją przesłanki do wyłączenia. Brak zatem było podstaw zarówno do uznania za nieusprawiedliwiony braku odpowiedzi na wezwanie Wojewody [...] z 21 stycznia 2015 r., jak również ukarania skarżącej karą grzywny w wysokości 50,00 zł. Gdyby organ rozpatrzył zarzut podlegania przez skarżącą wyłączeniu z mocy prawa, musiałaby zostać ona wyłączona od udziału w postępowaniu ze względu na art. 24 § 3 Kpa, a nałożenie grzywny byłoby niezasadne z uwagi na treść 84 § 2 Kpa. Jeśli bowiem biegły nie brałby udziału w postępowaniu z uwagi na wyłączenie, nie mógłby zostać wezwany do wzięcia udziału w czynnościach administracyjnych pod groźbą kary grzywny. Zaniechanie procesowe organów (brak rozpatrzenia tego zarzutu) miało więc istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, co stanowi powód do uchylenia postanowień obu instancji. O wyłączeniu pracownika na podstawie art. 24 § 3 Kpa jego bezpośredni przełożony orzeka w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie (wyrok NSA z dnia 29 maja 1990 r., SA/Po 1555/89, ONSA 1990, nr 2–3, poz. 44; OSP 1992, z. 4, poz. 90, gdzie stwierdzono, że: "Wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinny nastąpić w formie postanowienia") [...] Postanowienie w sprawie wyłączenia pracownika nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia (zob. Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Lex 2012). Zatem, postanowienie zaskarżone w niniejszym postępowaniu zaliczane jest do grupy postanowień wydawanych podczas postępowania administracyjnego dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, lecz nierozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie, nie może być ono również zaskarżone w drodze skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Mimo zatem, że postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...], Wojewoda [...] odmówił wyłączenia O.T. od udziału w szacowaniu wartości przedmiotowej nieruchomości, to postanowienie to nie mogło - jako nie stanowiące odrębnej sprawy administracyjnej leżącej w kognicji Sadu - wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Sąd, jako zagadnienie już przesądzone. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że w przypadku istnienia uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności biegłego, organy administracji powinny zwrócić się o przedstawienie opinii innego rzeczoznawcy, który spełniałby ten warunek (por. WSA w Warszawie w wyroku z 26 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1749/12, CBOSA). Przywołane naruszenia art. 24 § 3 Kpa, w zw. z art. 84 § 2 Kpa oraz art. 88 § 1 Kpa, uzasadniają uchylenie rozstrzygnięć obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 Ppsa. O zwrocie kosztów Sąd orzekł w myśl art. 200 Ppsa.