IV SA/Wa 234/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi E. N. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - E. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] stycznia 2009 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skargę wskazując, że na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaskarża uchwałę Rady Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu skargi wskazano, że w uchwale dokonano zapisu zmniejszającego powierzchnie działek pod zabudowę mieszkalną poniżej dotychczasowej dopuszczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w wymiarze 1000 m². W ocenie skarżącej przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest sprzeczna ze studium uwarunkowań ponieważ wskazana tam powierzchnia działek do zabudowy może minimalnie wynosić 1300 m². Rada Gminy we wstępie zaskarżonej uchwały lakonicznie stwierdziła, że planowana zmiana jest zgodna z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. Do skargi dołączone zostało wezwanie Miasta i Gminy P. z dnia 20 listopada 2007 r. (data wpływu do organu 21 listopada 2007 r.) do usunięcia naruszenia prawa, dotyczące uchwały z [...] grudnia 2007 r. W wezwaniu tym skarżąca wskazuje, że zmiana planu bezprawnie ingeruje w prawo własności ponieważ przeprowadzenie niektórych dróg po zmianie planu radykalnie zmniejszy użyteczność działek i ich wartość. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o odrzucenie skargi i wskazała, że przedmiotem kwestionowanej zmiany jest dopuszczenie realizacji zabudowy na działkach mniejszych niż ustalone w planie w związku z realizacją wyznaczonego planem układu komunikacyjnego. Skarżąca złożyła uwagę do projektu planu polegającą na zamknięciu drogi 2KUD. Z uwagi na to, że treść uwagi nie dotyczyła przedmiotu uchwały Burmistrz Miasta i Gminy P., a następnie Rada Miejska w P. odrzuciła powyższą uchwałę. Zdaniem organu nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta i Gminy P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. W pierwszej zatem kolejności należy rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej, a także, czy skarżąca wyczerpała ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi uprzednim wezwaniem Rady Gminy i Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej przedmiotową uchwałą Rady Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2007 r. jest pismo skarżącej z dnia 20 listopada 2008 r., złożone w dniu 21 listopada 2008 r. w Urzędzie Miasta i Gminy P. Skarga została zatem złożona z zachowaniem trybu określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca spółka dochowała również terminu jej złożenia, określonego w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), a wynoszącego 60 dni od dnia złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdy organ gminy nie udzieli odpowiedzi na to wezwanie. Skoro bowiem skarga złożona została w dniu 19 stycznia 2009 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), to w dniu tym nie upłynął jeszcze wskazany wyżej termin 60 dni od dnia wezwania Rady Gminy i Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Należy przy tym podkreślić, iż dopuszczalność złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy nie jest uwarunkowana uprzednim udzieleniem odpowiedzi przez tę radę na wezwanie do usunięcia naruszenia, lecz jedynie od złożenia takiego wezwania, co w rozpatrywanej sprawie zostało spełnione. Stosowanie powołanego art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej przez skład siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 60). Spełnienia pozostałych kryteriów dopuszczalności złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę dotyczącą zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy upatrywać w sposobie jej oddziaływania na prawa lub uprawnienia skarżącej. W przeciwieństwie do strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie przepisów kpa, wnoszący skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego musi się wykazać nie tylko posiadaniem interesu prawnego w danej sprawie, ale także naruszeniem tego interesu. Sąd rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest zobowiązany, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia przejść do oceny tego czy interes prawny skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego. "Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem" (tak Mariusz Bogusz w "Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym", Państwo i Prawo z 1994 r., z. 12, s. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 września 1998 r., sygn. III RN 52/98, OSNP 1999/9/296). Należy przy tym podzielić w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 r. (sygn. IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125) stwierdził, iż: "Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (...), to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego". Sąd ten słusznie zaznaczył przy tym, iż to gmina ma wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, a zatem może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazał naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Sąd miał przy tym na uwadze, iż taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy bowiem wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała naruszenia uchwałą jej interesu prawnego. Przede wszystkim wskazać należy, że działka skarżącej jest już działką zabudowaną (podobnie jak działki sąsiednie), a więc kwestia dopuszczenia realizacji zabudowy na działkach mniejszych niż 1300 m² w żaden sposób nie spowodowała pozbawienia lub ograniczenia korzystania ze swojej własności. Podkreślić należy jednocześnie, że z treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego do organu wynika, że skarżąca kwestionuje realizacje planu, która jej zdaniem ograniczy wielkość działek poprzez poprowadzenie niektórych dróg po zmianie planu, co radykalnie zmniejszy ich użyteczność i wartość. Wcześniej skarżąca wniosła uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwaga ta dotyczyła obsługi komunikacyjnej obszaru na którym znajduje się działka skarżącej. Skarżąca wskazywała na konieczność zamknięcia drogi 2KUD na wysokości określonych działek i pozostawienie dojazdu w ramach faktycznie użytkowanej ulicy [...] Treść uwagi nie dotyczyła przedmiotu uchwały toteż została ona odrzucona. Z okoliczności podanych w skardze i wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie wynika "naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia" treścią uchwały. Treść uchwały nie dotyczyła założeń układu komunikacyjnego. Układ komunikacyjny został wyznaczony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi S. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. Skarżąca nie wykazała więc w jaki sposób zaskarżona uchwała Rady Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpłynęła na jej własną, indywidualną sytuację prawną i czy kwestionowane zapisy doprowadziły do ograniczenia lub pozbawienia skarżącą konkretnych uprawnień albo nałożenia na nią pewnych obowiązków. Uchwała więc nie wywarła żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącej. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącej umożliwiłoby sądowi administracyjnemu ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały. Z powyższych względów Sąd, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę. Ponieważ nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi, wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani z art. 58 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dlatego Sąd nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skargi.