IV SA/Wa 235/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędzia SO (del.) Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], wydanym po rozpoznaniu wniosku Z. P. (dalej również: strona lub skarżący) z dnia 18 października 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej również: GDOŚ lub organ) z dnia [...] października 2021 r., nr [...], odmawiającym wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją GDOŚ z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], uchylającą decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej również: RDOŚ lub organ I instancji) z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "[...]" w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującą decyzję w mocy – organ utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] października 2021 r. Powyższe postanowienie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej: Decyzją z [...] lutego 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w [...] z 4 września 2017 r., RDOŚ w [...] określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego decyzją z [...] listopada 2018 r. GDOŚ uchylił decyzję RDOŚ w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. Pismem z 15 czerwca 2021 r. Z. P. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją GDOŚ z [...] listopada 2018 r., powołując się na podstawy wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa. Postanowieniem z [...] października 2021 r. GDOŚ odmówił wznowienia postępowania, gdyż w jego opinii w sprawie nie wystąpiły przesłanki uprawniające do wznowienia ww. postępowania. W dniu 18 października 2021 r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GDOŚ z [...] października 2021 r. W swym wniosku nie podniosła zarzutów względem tego postanowienia, ale ponownie wskazała, że została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu oraz wniosła o powołanie biegłego z zakresu miernictwa w obszarze górniczym, przesłuchanie w charakterze świadka T. F. i przeprowadzenie dowodów z bliżej nieokreślonych akt administracyjnych i sądowych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GDOŚ uznał, że rozstrzygnięcie podjęte postanowieniem z [...] października 2021 r. jest prawidłowe i nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Organ podkreślił, że strona powołała się na podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa wskazując, że pozbawiono jej możliwości czy innego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją GDOŚ z [...] listopada 2018 r., a także podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, nie wskazując jednak na konkretne nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Co do pierwszej podstawy wznowienia organ wskazał, że Z. P. wniósł podanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z naruszeniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 2 kpa, gdyż mimo, że twierdził, iż o decyzji z [...] listopada 2018 r. dowiedział się pod koniec maja 2021 r., to w aktach sprawy zakończonej tą decyzją znajduje się jego pismo z dnia 5 grudnia 2018 r. skierowane do organu z prośbą o udzielenie wyjaśnień dotyczących tej decyzji. Oznacza to, że 5 grudnia 2018 r. wiedział on o przedmiotowej decyzji. Odnosząc się do drugiej powołanej przez stronę podstawy wznowienia postępowania, to pomimo skierowania do niej wezwania, nie wskazała ona jednoznacznie ani okoliczności faktycznych lub dowodów, na które powołała się w podaniu o wznowienie postępowania, ani nie wskazała dnia, w którym dowiedziała się o tych okolicznościach lub dowodach. choć to na niej ciążył obowiązek udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Z powyższych względów wznowienie postępowania w oparciu o przywołaną podstawę wznowienia jest niedopuszczalne. W odniesieniu do wniosków dowodowych Z. P. GDOŚ nie uwzględnił ich uznając, że wskazane dowody nie są konieczne do rozstrzygnięcia kwestii wznowienia przedmiotowego postępowania, gdyż organ dysponował wystarczającym materiałem dowodowym w tym zakresie. Podsumowując, wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 2018 r. zgodnie z żądaniem strony było niedopuszczalne, tym samym brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i wobec tego organ orzekł jak na wstępie. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. P. podniósł, że został pozbawiony wynikającego z art. 10 pa prawa do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji RDOŚ w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., a zaskarżone postanowienie narusza art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 kpa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięć oraz ponowne rozpoznanie sprawy po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego i ustaleniu całokształtu okoliczności sprawy odnośnie przedmiotowego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: ppsa), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 ppsa, zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie. Na wstępie zauważyć należy, że tryb wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa. Wznowienie postępowania stwarza zatem możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 kpa, bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b § 1 kpa. Postępowanie może zostać wznowione z urzędu, bądź też na wniosek strony. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie może być utożsamiane z wszczęciem postępowania w tym względzie. Po wniesieniu podania o wznowienie postępowania organ przede wszystkim bada, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w m.in. w art. 145 § 1 kpa i czy w tym przypadku zostały zachowane terminy do złożenia wniosku przewidziane w art. 148 kpa. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe do wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Dopiero w drugim etapie postępowania, prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ weryfikuje twierdzenia wnoszącego podanie, przeprowadzając merytoryczną ocenę materiału sprawy. W przypadku gdy organ oceni, że wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa, bądź nie został zachowany termin do jego złożenia, jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 kpa. Wznowienie postępowania na żądanie strony jest więc możliwe, jeśli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1. decyzja objęta wnioskiem o wznowienie postępowania jest ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 kpa; 2. żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione przez stronę, przy czym jeżeli wnioskodawca powołuje się na interes prawny, to ustalenie, czy posiada on status strony postępowania, organ rozstrzyga dopiero we wznowionym postępowaniu; 3. we wniosku o wznowienie postępowania zostały wskazane podstawy wznowienia spośród wymienionych w art. 145 § 1, 145a, 145aa lub 145b kpa; 4. wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w ustawowym terminie. Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły podstawy wznowienia określone w art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b § 1 kpa. Z kolei skarżący od początku powoływał się na dwie spośród wymienionych w art. 145 § 1 kpa przesłanek wznowienia postępowania: - z punktu 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu); - z punktu 5 (wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Natomiast jak wynika z art. 148 kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), przy czym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Nie ulega wątpliwości, że podanie skarżącego z 15 czerwca 2021 r. odnosi się do decyzji organu z [...] listopada 2018 r., która zapadła w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa i tym samym stała się ostateczna z dniem jej wydania. W pismach z 15 czerwca i 18 października 2021 r. skarżący wskazał, że pozbawiono go możliwości czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2018 r. (podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa), a także powołał się na nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody (podstawa z art. 145 § 1 pkt 5 kpa), nie wskazując ich jednak konkretnie. Pismem z [...] lipca 2021 r., nr [...], organ wezwał skarżącego do wskazania, w jakim dniu dowiedział się o wyjściu na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji z [...] listopada 2018 r., nieznanych organowi oraz do jednoznacznego wskazania tych okoliczności lub dowodów, a także do wskazania, w jakim dniu dowiedział się o powyższej decyzji. W wezwaniu organ zawarł pouczenie, że niewypełnienie wezwania może skutkować odmową wznowienia postępowania. W piśmie z 6 sierpnia 2021 r. skarżący poinformował, że o przedmiotowej decyzji z [...] listopada 2018 r. dowiedział się pod koniec maja 2021 r. Słusznie organ nie dał jednak wiary temu twierdzeniu, bowiem w aktach administracyjnych sprawy zakończonej przedmiotową decyzją znajduje się pismo skarżącego z 5 grudnia 2018 r. skierowane do GDOŚ z prośbą o udzielenie wyjaśnień dotyczących tej decyzji. Zasadnie zatem organ przyjął, że skarżący wiedział o decyzji z [...] listopada 2018 r. już 5 grudnia 2018 r. Skoro więc podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione 15 czerwca 2021 r., to nastąpiło to z naruszeniem ustawowego terminu, który wynosi jeden miesiąc i w tym przypadku biegł od dnia, w którym skarżący dowiedziała się o decyzji. W kwestii podstawy wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, to pomimo skierowania do niego wezwania skarżący nie wskazał jednoznacznie ani okoliczności faktycznych lub dowodów, na które powołał się w podaniu o wznowienie postępowania, ani nie wskazał dnia, w którym dowiedział się o tych okolicznościach lub dowodach. Prawidłowo więc organ zaznaczył, że to na stronie domagającej się wznowienia postępowania spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., I OSK 1445/17, LEX nr 2702206) i dlatego wznowienie postępowania w oparciu o przywołaną podstawę wznowienia było niedopuszczalne. Jak już wyżej zaznaczono, zgodnie z art. 149 § 3 kpa, odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, natomiast w myśl art. 150 § 1 kpa, organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 kpa jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, czyli w okolicznościach niniejszej sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe w przypadku, gdy wznowienie to jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych, oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 kpa. Zauważyć należy, że skarga zawiera zarzuty pokrywające się w znacznym stopniu z argumentami podnoszonymi na etapie postępowania administracyjnego, co było przedmiotem rozważań organu, które Sąd w zupełności podzielił. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa Sąd podkreśla, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współdziałania w realizacji tego obowiązku. Niewątpliwie organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, jednak strona nie może pozostać bierna w zbieraniu materiału dowodowego (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1631/19, LEX nr 3041375). Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2017 r., II GSK 2757/15, LEX nr 2361574). Z treści powołanych przypisów nie można bowiem wyprowadzać wniosku, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, nawet w sytuacji, gdy mimo istnienia obowiązku sama strona środków takich nie przedstawia lub gdy twierdzenia strony są ogólnikowe, bądź lakoniczne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2015 r., I OSK 1349/14, LEX nr 1771899). W kwestii zarzutu naruszenia art. 107 kpa należy wskazać, iż zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 124 oraz w art. 107 § 2-5 w związku z art. 126 kpa. Organ w wyczerpujący sposób uzasadnił, powołując się na materiał dowodowy, że w sprawie nie zaistniały przesłanki dopuszczające wznowienie przedmiotowego postępowania. Organ nie był uprawniony do oceny, czy skarżący faktycznie bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją RDOŚ w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., bowiem mogłoby to mieć miejsce wyłącznie we wznowionym postępowaniu. Z tego też względu zarzut naruszenia art. 10 kpa oraz pozostałe podniesione w skardze zarzuty odnoszące się do prawidłowości powyższej decyzji wykraczały poza przedmiot zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego też zasadnie organ uznał, że brak było podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2018 r. Powtórzyć jeszcze raz należy, że kontrolowane postanowienie ma charakter formalny, co oznacza, iż nie rozstrzyga o meritum sprawy. W związku z tym, brak było podstaw do oceny szeregu zastrzeżeń skarżącego kwestionujących prawidłowość wydanej decyzji ostatecznej. Trzeba podkreślić, że prowadząc postępowanie dowodowe organ uwzględnił dyrektywy wynikające z art. 7 kpa. Ocena zebranego materiału dowodowego nie budzi żadnych wątpliwości i odpowiada wymogom z art. 80 kpa. Wobec tego materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony należycie, a stan faktyczny został dokładnie wyjaśniony. W rezultacie prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ rozpoznał istotę sprawy, co znalazło wyraz w zaskarżonym postanowieniu i jego uzasadnieniu, co odpowiada wymogom z art. 107 § 1 i 3 kpa. Tym samym zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania należało uznać za chybione. Okoliczności istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organ prawidłowo przywołane i wyeksponowane. Nie ma też wątpliwości co do tego, że organ rozpoznał sprawę po raz drugi w jej całokształcie, czyniąc zadość obowiązkom z wynikającej z art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności. Konkludując należy stwierdzić, że organ dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Na zakończenie podkreślić trzeba, że poza zarzuconymi w skardze Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu, ani w postanowieniu je poprzedzającym, jak też w całym przeprowadzonym w sprawie postępowaniu administracyjnym naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tych postanowień z obrotu. Z tych względów skarga, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie mogła zostać uwzględniona i podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na mocy art. 151 ppsa.