IV SA/Wa 2355/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa-Stołecznego Zarządu Infrastruktury na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Skarbu Państwa-Stołecznego Zarządu Infrastruktury kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Zarządu Infrastruktury - Skarbu Państwa, utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [..] marca 2016 r. orzekającą o zezwoleniu na usunięcie 10 sztuk drzew oraz odmawiającej wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: W dniu 9 grudnia 2015 r. [...] Zarząd Infrastruktury gospodarujący kompleksem Ministerstwa Obrony Narodowej przy ul. [...] w [...] złożył wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów z terenu tej nieruchomości w związku z koniecznością zrealizowania zadania "Przebudowa systemu ochrony wraz z przebudową ogrodzenia zewnętrznego kompleksu wojskowego przy ul. [...] w [...]". Decyzją z [...] marca 2016 r. Zarząd Dzielnicy [...], na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 1614) zezwolił na usunięcie 10 sztuk drzew oraz odmówił wydania zezwolenia na usunięcie pozostałych drzew i krzewów objętych wnioskiem z terenu nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymując w mocy decyzję z [...] marca 2016 r., podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że za zachowaniem drzew przemawia dobry stan drzew, brak realnego zagrożenia dla ludzi i mienia oraz innych podstaw do podjęcia decyzji o ich usunięciu. Wiek, wielkość, rodzaj oraz duża ilość drzew rosnących w centrum miasta stanowi ważny element przyrodniczy. Poradnik "Ochrona Obiektów Wojskowych", na który powołał się wnioskodawca, a który wskazuje, że drzewa w pasie ok. 2 m od ogrodzenia należy usunąć, nie stanowi źródła prawa i nie może sam w sobie stanowić podstawy do wycięcia drzew. Orzeczenie w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew ma charakter uznaniowy. Organ powinien dążyć do załatwienia sprawy, uwzględniając interes publiczny i słuszny interes strony. Określając ramy interesu publicznego, trzeba mieć na względzie, że rośliny nie objęte formami ochrony mogą być jedynie w związku z racjonalną gospodarką. Właściciele działki powinni zdawać sobie sprawę, że rosnące na ich terenie drzewo stanowi nie tylko obiekt, ale także realną wartość przyrodniczą (szczególnie w obrębie dużych miast). Ani w trakcie postępowania, ani też w odwołaniu skarżący nie wskazali argumentów poza ogólnym (umożliwienia zapewnienia bezpieczeństwa narodowego). Skarżący nie powołał przepisów dotyczących obronności wskazujących na konieczność usunięcia drzew ani nie przedłożył opinii potwierdzających takie wymogi. W skardze na decyzję z [...] czerwca 2018 r. Skarb Państwa – [...] Zarząd Infrastruktury zarzucił naruszenie: art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez niewyrażenie zgody na wycinkę drzew, która jest konieczna ze względu na realizację inwestycji mającej na celu zapewnienie obronności kraju; art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie tego, że wycięcie drzew jest konieczne wobec planowanej budowy ogrodzenia oraz przyjęcie, że poradnik MON nie może być podstawą do usunięcia drzew, o których mowa w pkt 5 decyzji organu I instancji. Ponadto, skarżący zarzucił naruszenie art. 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że skarżący może w inny sposób zrealizować zamierzenie przebudowy ogrodzenia bez wycięcia drzew oraz nie wskazanie, dlaczego tę okoliczność uznano za udowodnioną. Przepis art. 84 ustawy o ochronie przyrody nie określa żadnych kryteriów oraz przesłanek określających przypadki, które obligują organ administracji do udzielnie pozwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Rozstrzygnięcie odbywa się w granicach uznania administracyjnego, w zależności od konkretnego stanu faktycznego sprawy. Zezwolenie na wycięcie drzew może nastąpić w sytuacji, gdy przyczyna taka zostanie uznana przez organ za ważną, uzasadniającą rezygnacje z przewidzianej ustawą ochrony drzew. Wojewoda [...] decyzją zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budowli obronnych. Pozwolenie obejmuje budowle obronne i przebudowę kolidujących instalacji podziemnych. Wykonanie tego niezwykle ważnego zadania jest niezbędne ze względu na potrzeby armii i obronności. Nie wyważenia interesu inwestora Skarbu Państwa stanowi naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Pismem z dnia 19 maja 2016 r. Dowództwo Generalne Rodzajów Sił Zbrojnych wskazało, że wycięcie drzew jest konieczne dla realizacji zadania nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów jest jednym z podstawowych instrumentów służących ochronie drzew i krzewów rosnących na terenach miast i wsi. Usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości, za zgodą właściciela nieruchomości (art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wyrażenie zgody na wycięcie drzew lub krzewów, jak i warunki, na jakich ich usunięcie jest możliwe, pozostawiono uznaniu administracyjnemu. Zatem organ, działając w ramach uznania administracyjnego, może uwzględnić wniosek o usunięcie drzew lub krzewów albo odmówić wyrażenia zgody, jak również uzależnić wydanie zezwolenia od przesadzenia drzew w inne miejsce lub zastąpienia drzew wycinanych innymi drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, organ winien załatwiać sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej przyczyny organ - działając w ramach uznania - winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Zakres uznania wyznaczony jest normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyroki NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08 oraz z 22 listopada 2017 r., II OSK 535/16 CBOSA). Kontrola sądowa powinna więc dotyczyć podstaw uznania administracyjnego oraz prawidłowości procesu wydania decyzji uznaniowej. Prawidłowość postępowania administracyjnego i jego legalności dotyczy bowiem również przekroczenia granic uznania administracyjnego. Granice uznania to zespół okoliczności faktycznych lub przepisów prawnych, które powodują, że organ administracyjny, działając na zasadzie uznania, działa legalnie, lecz nie dowolnie. Działanie w ramach uznania administracyjnego pozostawia organom administracyjnym możliwość wyboru jedynie pomiędzy skutkami prawnymi znajdującymi uzasadnienie w zakresie przesłanki celowości gospodarczej, zasadach współżycia i interesu społecznego, polityce państwa, czyli zasadach wynikających z dyspozycji art. 7 K.p.a. W tej sprawie nie można przyjąć, że organy wyważyły te okoliczności, nie dopuszczając się w tym zakresie przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy w istocie nie rozważyły, czy bez wskazanych przez skarżącego drzew da się zrealizować planowane przedsięwzięcie. Organ z góry przyjęły, że poradnik Ministerstwa Obrony Narodowej "Ochrona obiektów wojskowych" nie ma znaczenia w sprawie, ponieważ nie stanowi on źródła prawa. Takie stanowisko jest nieprawidłowe. Jakkolwiek w istocie poradnik nie jest aktem prawnym, jednakże stanowi element materiału dowodowego i jego treść powinna zostać poddana analizie. Poradnik ten zawiera wytyczne dotyczące obiektów wojskowych. Z treści tego poradnika wynika, że ogrodzenie jest to świadomie postanowiona przeszkoda uniemożliwiająca swobodne przedostanie się ludzi lub zwierząt na obszar, rejon lub teren chroniony. Stanowi ono pierwszy (zewnętrzny) i podstawowy element ochrony obiektu wojskowego. W poradniku tym wskazano, że powierzchnię terenu mieszczącego się w odstępie minimum 2 m od zewnętrznego ogrodzenia chronionego obiektu celowym jest oczyścić z drzew i krzewów, co zapewni wgląd w teren siłom ochronnym. Budowa zewnętrznego ogrodzenia (pojedynczego lub obwodnicy) musi podlegać szczegółowym przepisom w tym zakresie. Dotyczy to także konieczności utrzymania strefy ochrony preferencyjnej w odległości 25m poza ogrodzeniem zewnętrznym. Strefa ta jest podzielona na pas szerokości 2 m, który powinien być pozbawiony drzew i krzewów. Organ odwoławczy niezasadnie pominął treść tego podręcznika, z góry przyjmując, że nie ma on znaczenia w sprawie, ponieważ nie jest on aktem prawnym. Ponadto organ błędnie zidentyfikował interes skarżącego jedynie jako interes indywidualny inwestora. Mając na uwadze rodzaj obiektu (obiekt wojskowy) i inwestycji (modernizacja systemu ochrony), z którą powiązano konieczność usunięcie drzew i krzewów, interes skarżącego należy rozpatrywać także w kategoriach interesu publicznego – ochrony bezpieczeństwa państwa. W rozpoznawanej sprawie dochodzi zatem do konfliktu między dwoma chronionymi konstytucyjnie wartościami jak bezpieczeństwo państwa i potrzeby jego obronności oraz ochrona przyrody. Tym samym rozpoznanie takiej sprawy obraca się wokół techniki harmonizowania kolidujących ze sobą dóbr, wartości i interesów, której punktem wyjścia jest ustalenie ich rangi. Organ odwoławczy całkowicie tę kwestię pominął, z góry przyznając prymat ochronie przyrody, nie biorąc pod uwagę podnoszonych przez skarżącego kwestii dotyczących ochrony obiektu wojskowego, który służy w szczególności obronności kraju. Nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, że skarżący wskazał jedynie na argument ogólny – zapewnienie bezpieczeństwa narodowego, w sytuacji gdy szczegółowo w załączonym do akt sprawy wyciągu z poradnika Ministerstwa Obrony Narodowej "Ochrona obiektów wojskowych" wskazano na zasady lokalizacji ogrodzeń obiektów wojskowych. W tym kontekście należy przyjąć, że organ odwoławczy naruszył art. 7 i 77 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy konieczne jest wyważenie kolidujących ze sobą wartości (interesów), po odniesieniu się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącego, w tym do treści poradnika "Ochrona obiektów wojskowych", a także do treści załączonego do skargi pisma z dnia [...] maja 2016 r. Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych, w którym wskazano, że w odniesieniu do realizacja zadania nr [...] – Modernizacja systemu ochrony wraz z przebudową ogrodzenia zewnętrznego w kompleksie przy ul. [...] w [...] nie zachodzi konieczność utrzymania w rejonie zewnętrznym strefy wolnej od drzew, natomiast wewnątrz kompleksu należy bezwzględnie wyciąć drzewa stojące w kolizji z ogrodzeniem. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.