IV SA/Wa 236/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]; Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej "Ministrem", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wicewojewody [...] z dnia [...] września 1979 r. nr [...], w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas IV-VI, o łącznej powierzchni 12,5740 ha, położonych na terenie miejscowości S., planowanych pod budowę osiedla mieszkaniowego, spółdzielczego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, iż Wicewojewoda [...] na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249) oraz zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów w/w ustawy (Dz. U. Nr 33, poz. 145) po rozpatrzeniu wniosku W. w K. decyzją z dnia [...] września 1979 r. nr [...] wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych klas IV-VI o łącznej powierzchni 12,5740 ha, położonych na terenie miejscowości S., planowanych pod budowę osiedla mieszkaniowego, spółdzielczego. Pismem z dnia [...] października 2008 r. J. H., zwany dalej "skarżącym", wniósł do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wicewojewody [...] z dnia [...] września 1979 r. Powyższy wniosek Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] przekazał według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wicewojewody [...], stwierdzając niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, ponieważ skarżący nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. skarżący zwrócił się do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził w szczególności, iż władającemu gruntem nieprzysługuje status strony w sprawach z zakresu zmiany przeznaczenia gruntów Sygn. akt IV SA/Wa 236/09 rolnych na cele nierolnicze. Pojęcie strony wynika jedynie z przepisów prawa materialnego kształtujących podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku składających się na jej interes prawny. Stosownie do art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia takich gruntów na inne cele następuje na wniosek zarządu gminy. Właściciele gruntów nie mają uprawnień do występowania z takim wnioskiem. Są oni tylko bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy mając w niej interes faktyczny polegający na wzroście wartości nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję Ministra wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący. Skarga podnosi, że: organ, w sposób sprzeczny z poglądem obowiązującym w doktrynie i orzecznictwie odmówił wnioskodawcy przymiotu strony w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w sposób wybiórczy i niepełny odniósł się do argumentów wnioskodawcy, w tym zupełnie pominął dostarczone przed wydaniem ostatecznej decyzji uzupełnienia wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r., - decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] została doręczona nieistniejącemu podmiotowi - "Burmistrzowi Miasta S., ul. [...]". Skarżący stwierdził również, że zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. wydane zostały z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sygn. akt IV SA/Wa 236/09 Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134§1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art.157§3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji administracyjnej następuje w drodze decyzji. Z przepisu tego wynika, że wszczęcie tego rodzaju postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art.157§3 k.p.a., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć w szczególności złożenie podania przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Na tym etapie postępowania organ administracyjny dokonuje zatem oceny legitymacji procesowej strony, która występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a więc ustala, czy przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art.28 k.p.a. Podnieść należy również, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ ustala interes prawny strony w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie złożenia wniosku, tym niemniej nie może tego czynić w zupełnym oderwaniu od całości akt postępowania a w szczególności od decyzji, której to postępowanie nieważnościowe dotyczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2007 r. sygn. II OSK 777/06). Wniosek o stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie dotyczył decyzji Wicewojewody [...] z dnia [...] września 1979 r. nr [...] w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas IV-VI, o łącznej powierzchni 12,5740 ha, położonych na terenie miejscowości S., planowanych pod budowę osiedla mieszkaniowego, spółdzielczego. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ww. ustawy. Zgodnie z art.28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślić należy, że art. 28 k.p.a. nie stanowi Sygn. akt IV SA/Wa 236/09 samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Należy przy tym pamiętać, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji bądź jej spadkobierca (vide wyrok NSA z dnia 11 października 2000 r., sygn. akt IV SA 1495/98, Lex nr 53438, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2004 r., sygn. akt II S.A. 2160/03, Lex nr 160419), lecz także taką stroną może być inny podmiot. Warunkiem niezbędnym jest jedynie wykazanie, że osoba taka posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania. Organ zobowiązany był do ustalenia, czy istnieje przepis prawa materialnego, z którego interes skarżącego by wynikał. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ winien był zbadać pod tym kątem przepisy ustawy, na podstawie której kwestionowane orzeczenie wydano, tj. ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, jak też przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Organ natomiast ograniczył się wyłącznie do zbadania aktualnego stanu prawnego w przedmiocie wyrażania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, tj. do zbadania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto organ nie ustalił, jaki tytuł prawny i do jakiej nieruchomości przysługuje skarżącemu. Z uwagi na powyższe uznać należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. wydane zostały z naruszeniem art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe obligowało Sąd do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.