IV SA/Wa 2363/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...]na rzecz skarżącego M.W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej również: "organ II instancji" lub "Wojewoda") nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania M.W. (dalej również: "skarżący") od decyzji Starosty [...] (dalej również: "Starosta") nr [...] z [...] października 2015 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości, postanowił "uchylić zaskarżoną decyzję w całości zaskarżonego zakresu i przekazać sprawę w zaskarżonym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji". II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Dnia [...] maja 1979 r. Naczelnik [...] wydał decyzję znak: [...] o wywłaszczeniu przez odjęcie prawa własności, na rzecz Skarbu Państwa, części nieruchomości o powierzchni 0,4 ha z ogólnej powierzchni 0,63 ha, położonej w [...] przy ul. [...]. Wywłaszczona nieruchomość wykazana była na mapie sytuacyjnej sporządzonej przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne i wpisanej do ewidencji w składnicy map i dokumentów geodezyjnych [...] w [...] w dniu [...] sierpnia 1977 r. za nr [...], jako działki nr [...] i opisana w rejestrze pomiarowym terenu pod poz. [...]. Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na wniosek Dyrekcji Budownictwa Ogólnego w [...] z dnia [...] czerwca 1978 r. Nr [...] i zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. przeznaczona została pod pracownicze ogródki działkowe. W dacie wywłaszczenia współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, na podstawie Aktu Własności Ziemi Nr [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., byli W. i S. małżonkowie W.. Spadkobiercami poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości są obecnie M.W., M.W. oraz M.M. – każdy w 1/3 części spadku. II.2. W dniu [...] maja 2007 r. do Urzędu Miasta i Gminy w [...] wpłynął wniosek M. W. dotyczący zwrotu nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej dawne działki nr [...], położone we wsi [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Burmistrz [...] przekazał wniosek zgodnie z właściwością Staroście [...]. W dniu [...] czerwca 2007 r. wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożyli również M.W. i M. K.. II.3. Starosta [...] w dniu [...] sierpnia 2009 r. decyzją nr [...] orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako części działek ewidencyjnych nr [...] (której obecnie odpowiada część działki ewidencyjnej nr [...]) i [...] z obrębu [...]. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę [...]. Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy Starosta decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. ponownie odmówił zwrotu na rzecz wnioskodawców opisanej powyżej nieruchomości. Wojewoda [...]i po rozpatrzenia odwołania złożonego przez M.W. od powyższej decyzji Starosty decyzją Nr [...] dnia [...] maja 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. II.4. Starosta [...] wskazaną na wstępie decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. orzekł: I. o zwrocie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej obecnie: a. projektowaną działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]o powierzchni 0,0828 ha, powstałą w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]o ogólnej powierzchni 4,5518 ha, dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą KW [...], b. działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0365 ha, dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą [...], niepodzielnie na rzecz: 1. M. W. - w 1/3 udziału w prawie własności, 2. M. W. - w 1/3 udziału w prawie własności, 3. M. K. - w 1/3 udziału w prawie własności; II. o zobowiązaniu: 1. M. W. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie: 1 229,33 zł, 2. M. W. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie: I 229,33 zł; 3. M. K. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie: 1 229,33 zł na rzecz Skarbu Państwa w terminie 30 dni następujących po dniu, w którym decyzja stanie się wykonalna. III. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej aktualnie część działki ewidencyjnej nr[...], a także część projektowanej działki nr [...], która powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr[...], IV. wierzytelność Skarbu Państwa opisana w pkt II wraz z odsetkami podlega zabezpieczeniu, polegającym na ustanowieniu na nieruchomości, opisanej w pkt I. hipoteki na rzecz Skarbu Państwa. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Starosta [...] sprostował oczywistą pomyłkę pisarską w zaskarżonej decyzji (oczywista omyłka dotyczyła wskazania jako beneficjenta zwracanego odszkodowania [...] Skarbu Państwa"). II.5. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty z [...] października 2015 r. wniósł M. W.. Na wstępie odwołania skarżący wskazał, że nie zgadza się z tą decyzją. W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucił naruszenie art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 poz. 1774 z późn. zm. zwanej dalej "u.g.n.") podnosząc, że jego rodzice nie otrzymali odszkodowania ani nieruchomości zamiennej. Odwołujący się zarzucił również, że decyzja wywłaszczeniowa była bezprawna jako skierowana do nieoznaczonego właściciela. II.6. Wojewoda [...] wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. postanowił "uchylić zaskarżoną decyzję w całości zaskarżonego zakresu i przekazać sprawę w zaskarżonym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał w szczególności, że z uwagi na związanie organu odwoławczego zakresem odwołania, w tym przypadku co do rozstrzygnięcia w punkcie II w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, Wojewoda [...] rozpoznał prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w powołanym zakresie. To z kolei oznacza, że w pozostałym zakresie, tj. punktu I, III i IV, orzeczenie o zwrocie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej obecnie projektowaną działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] – [...]o o powierzchni 0.0828 ha. powstałą w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] – [...] o ogólnej powierzchni 4,5518 ha. dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą KW [...], a także działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0365 ha, dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą KW WA4M/00433716/1 oraz o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej aktualnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], a także część projektowanej działki nr [...] z obrębu [...], która powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2015 r. stała się ostateczna. Zdaniem Wojewody, sprawa zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie. Samo przyznanie w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania nie powoduje powstania obowiązku zwrotu odszkodowania, gdyż konieczne jest ustalenie, czy takie odszkodowanie zostało wypłacone. Przepis art. 140 u.g.n. służy realizacji zasady ekwiwalentności, dotyczy on bowiem kwestii rozliczeń związanych ze zwrotem odszkodowania uzyskanego w przeszłości przez poprzedniego właściciela nieruchomości w zamian za zwracaną nieruchomość. Niewątpliwie kluczowe znaczenie ma w tym przypadku z jednej strony obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a z drugiej strony konieczność zwrotu sumy pieniężnej wypłaconej jako ekwiwalent za tę nieruchomość. Z tego powodu nie jest obojętne dla rozstrzygnięcia omawianej kwestii, czy odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną było faktycznie wypłacone, czy też zostało ono jedynie "ustalone", a nie było realnie "wypłacone". Jak wskazuje analiza akt przedmiotowego postępowania, organ I instancji nie poczynił, żadnych czynności w celu pozyskania dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Starosta [...] powinien pozyskać całość akt wywłaszczeniowych, zwrócić się do inwestora celu, na który była wywłaszczona nieruchomość, o dokumenty finansowe i księgowe świadczące o wypłaceniu odszkodowania, sprawdzić w sądzie właściwym do złożenia sumy odszkodowania do depozytu, czy przedmiotowe odszkodowanie nie zostało złożone do depozytu sądowego. Dodatkowo należy zwrócić, uwagę, iż z uwagi na upływ czasu akta te mogą znajdować się nie tylko w archiwach zakładowych organów administracji publicznej, lecz także w Archiwum Państwowym, Archiwum Akt Nowych. Należy ponadto podnieść, iż zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy zgodzić się z odwołującymi, iż należało zbadać, czy nie nastąpiła wypłata do rąk uprawnionego podmiotu. Brak bezpośrednich dowodów finansowych na wypłatę odszkodowania, nie oznacza bowiem, że nie istnieją inne dowody finansowe lub osobowe, na podstawie których będzie możliwe ustalenie faktyczne czy wypłata odszkodowania miała miejsce, czy też nie. Tym samym zdaniem Wojewody [...] Starosta naruszył art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Wojewoda wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta [...] uzupełni materiał dowodowy zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji, występując przede wszystkim do pozostałych archiwów oraz do sądu właściwego do przechowywania dokumentów depozytowych, zawiadomi strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz wyjaśni w treści decyzji podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia oraz podjętego toku dokonanej waloryzacji wraz z przytoczeniem konkretnych przepisów prawa materialnego. III.1. Z powyższą decyzją Wojewody [...] nie zgodził się M. W.. W skardze zarzucił, że Wojewoda nietrafnie przyjął, że odwołanie było skierowane tylko do części decyzji Starosty. Skarżący podkreślił, że już na wstępie odwołania wskazał, że nie zgadza się z tą decyzją. Zadaniem skarżącego, Wojewoda nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących niezgodności z prawem decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto skarżący zauważył, że nie można było uchylić decyzji w części orzekającej o zwrocie odszkodowania bez równoczesnego uchylenia rozstrzygnięcia punktu IV decyzji Starosty orzekającego o ustanowieniu hipoteki zabezpieczającej wierzytelność Skarbu Państwa dotyczącą zwrotu odszkodowania. III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). IV.2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że osnowa decyzji organu II instancji uchylającej w części zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.) winna w sposób jednoznaczny i precyzyjny wskazywać, jakiej części kontrolowanej decyzji dotyczy rozstrzygnięcie. Podobnie jak w przypadku orzeczeń wydawanych przez sądy II instancji, obowiązuje tu zasada samodzielności (samowystarczalności) sentencji, tzn. zakres rozstrzygnięcia winien być możliwy do jednoznacznego ustalenia w oparciu o treść sentencji, bez potrzeby sięgania do treści uzasadnienia. Wymaganie takie wynika nie tylko z treści art. 107 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a.), ale i z zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pewności stosunków prawnych kształtowanych przez decyzje administracyjne (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a.). Przykładowo, jeżeli decyzja organu I instancji zawiera punkty, to organ odwoławczy winien wskazać w sentencji decyzji kasatoryjnej uchylającej część kwestionowanej w odwołaniu decyzji, których konkretnie punktów decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczy rozstrzygnięcie. Omówione wyżej wymagania są szczególnie istotne w sytuacji decyzji, które kształtują prawo i są podstawą do wydawania orzeczeń przez inne podmioty (np. sądy dokonujące wpisów do ksiąg wieczystych). Zaskarżona decyzja Wojewody tych standardów nie spełnia. W szczególności formuła: "uchylić zaskarżoną decyzję w całości zaskarżonego zakresu i przekazać sprawę w zaskarżonym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji" nie daje jednoznacznej odpowiedzi co do zakresu uchylenia decyzji Starosty. Na gruncie niniejszej sprawy dodatkowo dochodzi, trafnie wytknięta w skardze, zasadnicza wątpliwość, czy Wojewoda uchylił tylko punkt II decyzji Starosty, czy również punkt IV tej decyzji dotyczący ustanowienia hipoteki. Otóż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest w tej kwestii wysoce nieprecyzyjne. W szczególności na s. 4 Wojewoda twierdzi, że rozpoznał odwołanie co do punktu II decyzji Starosty, a także, iż "w pozostałym zakresie, tj. punktu I, III i IV (...)" decyzja Starosty "stała się ostateczna". Równocześnie w tej części uzasadnienia Wojewoda nie wymienia treści punktu IV decyzji Starosty. Należy przy tym podkreślić, że niniejsze oceny Sądu są czynione w ramach kontroli sądowej dotyczącej decyzji wydanej w trybie zwyczajnym, a zatem do uchylenia zaskarżonej decyzji nie jest konieczne stwierdzenie uchybień kwalifikowanych (np. tych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). IV.3. Kolejnym uchybieniem popełnionym przez Wojewodę było co najmniej przedwczesne przyjęcie, że odwołanie skarżącego dotyczy wyłącznie kwestii nałożenia obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Sąd dostrzega, że przeważająca cześć argumentacji odwołania dotyczyła tego właśnie zagadnienia. Z drugiej jednak strony, skarżący w żadnym miejscu odwołania nie ograniczył wprost jego zakresu. Ponadto, już na wstępie odwołania wskazał ogólnie, że "nie zgadza się" z decyzją Starosty. W odwołaniu znajdują się również zarzuty dotyczące innych kwestii niż zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, tj. skarżący kwestionuje legalność decyzji wywłaszczeniowej (Sąd nie formułuje w tym miejscu ocen, czy tego rodzaju zarzut może okazać się skuteczny w postępowaniu dotyczącym orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a jedynie wskazuje, że taki zarzut został postawiony przez skarżącego w odwołaniu). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w ogólnym postępowaniu administracyjnym, inaczej niż w postępowaniu podatkowym (zob. art. 222 ordynacji podatkowej) strona nie ma obowiązku wskazania m. in. zakresu zaskarżenia (według terminologii ordynacji podatkowej: "istoty i zakresu żądania"). Zgodnie bowiem z art. 128 k.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Oznacza to, że jeżeli strona nie ograniczyła wyraźnie zakresu żądania, to obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Przypomnieć należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2016 r., II OSK 2768/14, CBOSA i cyt. tam piśmiennictwo i orzecznictwo). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Wojewoda naruszył art. 7 oraz art. 9 k.p.a. nie wyjaśniając w sposób jednoznaczny zakresu zaskarżenia w przedmiotowej sprawie. IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda zwróci się do skarżącego o zajęcie stanowiska w wyznaczonym terminie, czy intencją odwołującego się było zaskarżenie całej decyzji Starosty, czy też tylko części tej decyzji, a jeżeli tak, to jakiej. Zauważyć bowiem należy, że z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu oraz, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r., OSK 872/13, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym pogląd, że nie ma przeszkód, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 23 lipca 2009 r., I OSK 798/08, CBOSA). Podobnie dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji w części odmawiającej zwrotu konkretnych nieruchomości bez równoczesnego kwestionowania pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia o zwrocie. W zależności od stanowiska zajętego przez skarżącego w kwestii zakresu zaskarżenia, Wojewoda rozstrzygnie sprawę mając na uwadze omówiony wyżej wymóg precyzyjności i jednoznaczności sentencji decyzji organu odwoławczego. IV.5. Sąd nie może formułować ocen prawnych co do podnoszonych przez skarżącego w skardze zarzutów dotyczących zarzucanych wad decyzji wywłaszczeniowej, albowiem kwestia ta nie była przedmiotem wypowiedzi Wojewody w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny kontroluje legalność decyzji organu II instancji, a nie bada zasadności argumentów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W przeciwnym razie Sąd w istocie zastąpiłby organ II instancji w wykonaniu jego ustawowych obowiązków, co byłoby nie do pogodzenia z kontrolną funkcją sądów administracyjnych (art. 184 Konstytucji RP) oraz z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł. IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.