II OSK 2768/14

Dnia 13 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia del. NSA Andrzej Irla sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 973/12 w sprawie ze skargi E. O., M. B., K. N., J. N., K. B., H. K., J. B. i C. J. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/12 po rozpoznaniu sprawy ze skarg E. O., M. B., K. N., J. N., K. B., H. K., J. B. i C. J. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, uchylił punkt 1 zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. (dalej: RDOŚ) decyzją z dnia [...] września 2009 r., działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 75 ust. 6 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. - zwanej dalej: "u.o.i.ś.") w zw. z art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej: "k.p.a") i § 3 ust. 1 pkt 56 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa przedłużenia ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz ze skrzyżowaniami i wlotami ulic bocznych na terenie miasta B., przebudową i budową niezbędnej infrastruktury oraz budową wiaduktu pod torami kolejowymi, mostu i przepustów". Po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta Miasta B., J. M. i A. J. oraz mieszkańców ul. [...] i ul. [...] tj. F. S., J. K., B. i K. N., Ł. i C. Ł., T. G., H. i M. S., I. M., J. i B. M., A. U., I. i M. P., Ś. O., E. O., M. P., J. L., E. S., J. P., M. S., W. F. i W. S., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., w części uchylił i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję RDOŚ z dnia [...] września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1044/10, uchylił powyższą decyzję GDOŚ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia dodatkowych wyjaśnień oraz ponownej weryfikacji podniesionych przez skarżących kwestii dotyczących analizy wariantów alternatywnych lokalizacji planowanego przedsięwzięcia. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. po ponownym rozpatrzeniu odwołań od decyzji RDOŚ z dnia [...] września 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.: 1. uchylił decyzję z dnia [...] września 2009 r. w punkcie 1.3.1 w brzmieniu: "W miejscach o stwierdzonych przekroczeniach norm hałasu zaprojektować skuteczne zabezpieczenia ochrony akustycznej np. ekrany akustyczne, nasadzenia zimozielonej zieleni izolacyjnej. Ochronę akustyczną należy wykonać na następujących odcinkach projektowanego przedłużenia ulicy P.: a) na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do cmentarza - po lewej stronie pasa drogowego, b) na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do końca zabudowy przy ulicy [...] po prawej stronie pasa drogowego, c) przy zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej przy ulicy [...] - po lewej stronie pasa drogowego, d) przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej przy ulicy [...] - po obu stronach pasa drogowego, e) na odcinku od zabudowy mieszkaniowej przy ulicy [...] do końca zabudowy mieszkaniowej przy ulicy [...] — po prawej stronie pasa drogowego." i w tym zakresie orzekł: "W miejscach o stwierdzonych przekroczeniach norm hałasu zaprojektować skuteczne zabezpieczenia ochrony akustycznej takie jak: ekrany akustyczne, nasadzenia zimozielonej zieleni izolacyjnej, dobierając je odpowiednio, przy czym ekrany akustyczne należy wykonać na następujących odcinkach projektowanego przedłużenia ul. [...]: a) po stronie południowo wschodniej skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i z ul. [...], początek na ul. [...] na styku działek [...],[...],[...] i [...], koniec na ul. [...] na styku działek nr [...] i [...], b) po lewej (zachodniej) stronie jezdni, na wysokości skrzyżowania z planowanym przedłużeniem ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...], c) po lewej (zachodniej) stronie jezdni, od skrzyżowania z ul. [...] (obejmujący część tej ulicy do skrzyżowania z ul. [...]) do końca działki nr [...], d) po prawej (wschodniej) stronie jezdni - początek przed zabudowaniami na działce nr [...], koniec za zabudowaniami na działce nr [...], e) po lewej stronie jezdni — początek ekranu na wysokości połowy działki nr 40/25, koniec ekranu na wysokości połowy działki nr [...], f) po prawej stronie jezdni - na wysokości od działki nr [...] do działki nr [...], g) po prawej stronie jezdni - początek ekranu na wysokości od działki nr [...], następnie ekran zakręca w ul. [...] i kończy się na skrzyżowaniu z ul. [...], h) po prawej stronie jezdni - początek ekranu w ul. [...] (na wysokości działki nr [...]) następnie ekran przebiega przy ul. [...], wzdłuż zabudowy, koniec ekranu za budynkiem położonym na działce nr [...]); 2. uchylił decyzję z dnia [...] września 2009 r. w punkcie 1.3.2 w brzmieniu: "Zastosować ekrany przeciwwibracyjne wzdłuż przyległej zabudowy mieszkaniowej" i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji; 3. uchylił decyzję z dnia [...] września 2009 r. w punkcie 1.3.3 w brzmieniu: "Rozważyć możliwość technicznego rozwiązania połączenia ulicy [...] z planowaną ulicą [...] z pełnym zakresem relacji, w tym prawoskrętów i lewoskrętów z ulicy [...], przejść dla pieszych z sygnalizacją świetlną" i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji; 4. uchylił decyzję z dnia [...] września 2009 r. w punkcie 1.3.4 w brzmieniu: "Zaprojektować skrzyżowanie planowanej ulicy [...] z ulicami: [...] i [...] (typ skrzyżowania w zależności od możliwości technicznych)" i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji; 5. uchylił decyzję z dnia [...] września 2009 r. w punkcie V w brzmieniu: "Ustala się obowiązek przedstawienia analizy po realizacyjnej. Po upływie roku od dnia oddania przedsięwzięcia do użytkowania przeprowadzić analizę porealizacyjną w zakresie: a) oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań mających na celu zapewnienie ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed hałasem, b) ochrony środowiska gruntowo-wodnego, poprzez dokonanie pomiaru zanieczyszczeń w ściekach opadowych odprowadzanych przez system kanalizacji deszczowej do odbiorników, w celu sprawdzenia dochowania obowiązujących dla ścieków norm w zakresie zawiesiny ogólnej i węglowodorów ropopochodnych. Wyniki analizy porealizacyjnej przedstawić Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w B. przed upływem 18 miesięcy od dnia oddania przedsięwzięcia do użytkowania." i w tym zakresie orzekł: "Ustala się obowiązek wykonania i przedstawienia analizy porealizacyjnej. Po upływie roku od dnia oddania przedsięwzięcia do użytkowania przeprowadzić analizę porealizacyjną, w zakresie której należy: a) przeprowadzić ocenę stanu akustycznego środowiska w sąsiedztwie drogi poprzez przeprowadzenie pomiarów hałasu w środowisku, celem zweryfikowania dotrzymywania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku; b) punkty pomiarowe i metodykę pomiarów przedstawić na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko, c) w przypadku odstąpienia na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko od realizacji któregokolwiek z odcinka ekranów akustycznych wskazanych w niniejszej decyzji, w miejscu w którym zrezygnowano z lokalizacji ekranów zlokalizować punkt pomiarowy, d) wykonać badania skuteczności zastosowanych ekranów akustycznych i innych rozwiązań ochrony środowiska przed hałasem, e) przedstawić analizę w zakresie ochrony środowiska gruntowo - wodnego, poprzez dokonanie pomiaru zanieczyszczeń w ściekach opadowych odprowadzanych przez system kanalizacji deszczowej do odbiorników, w celu sprawdzenia dochowania obowiązujących dla ścieków norm w zakresie zawiesiny ogólnej i węglowodorów ropopochodnych. Wyniki analizy porealizacyjnej przedstawić Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w B. przed upływem 18 miesięcy od dnia oddania przedsięwzięcia do użytkowania." 6. w pozostałej części utrzymał decyzję z dnia [...] września 2009 r. w mocy. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i J. B., K. i J. N., K. B., H. K., C. J. oraz E. O.. M. i J. B., K. i J. N., K. B., H. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji GDOŚ z dnia [...] lutego 2012 r. w całości i wydanie nowej decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia, ewentualnie o jej uchylenie w pkt l.3.1.b i 1.3.1 .h., podnieśli zarzuty naruszenia: 1. art. 62 ust. 1 pkt 2 u.o.i.ś. poprzez dokonanie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym na nieruchomości należących do skarżących na podstawie dokumentacji sporządzonej niezgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1, pkt 5 lit a) oraz pkt 9 u.o.i.ś., a także poprzez nieuwzględnianie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia (budowy ekranów akustycznych) na nieruchomości należących do skarżących, 2. art. 79 ust. 1 u.o.i.ś., gdyż przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ nie zapewnił możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadzał ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, 3. art. 7 k.p.a. poprzez niedokonanie wyjaśnienia stanu faktycznego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do obiektywnej oceny przedłożonych przez inwestora alternatywnych przebiegów drogi, 4. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżących możliwości wypowiedzenia się w sprawie, co doprowadziło do nieuwzględnienia interesów skarżących, a co za tym idzie usytuowania ekranów akustycznych wzdłuż nieruchomości należących do skarżących, 5. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie interesów prawnych skarżących i usytuowanie ekranów akustycznych wzdłuż drogi - przy nieruchomości należących do skarżących, co spowodowane było niewyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz nieprzeprowadzania postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie. E. O. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji RDOŚ z dnia [...] września 2009 r., zarzucił: - nieuwzględnienie w toku ponownego postępowania ocen prawnych i wskazań wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1044/10, czym naruszono dyspozycję art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, m.in. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu weryfikacji obliczeń porównawczych zawartych w analizie porównawczej i porównaniu proponowanych wariantów oraz przedstawionych w odwołaniach skarżących uszczegółowionych w postępowaniu sądowym (art. 136 k.p.a.), - naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 85 ust. 2 u.o.i.ś. poprzez bezkrytyczne przyjęcie wyjaśnień oraz twierdzeń inwestora lub podmiotów świadczących mu usługi i odstąpienie od pogłębionej analizy prawdziwości oraz rzetelności istotnych dla wyboru najkorzystniejszego wariantu parametrów, tj. nadmierny hałas, koszty dodatkowych wywłaszczeń i wyburzeń, rzekome przeznaczenie odzyskanego pasa drogowego o szerokości 40 m pod odbudowę linii energetycznej, zupełne nieodniesienie się do kosztów związanych z koniecznością wypłaty odszkodowań za obniżenie wartości nieruchomości przyległych do drogi prowadzonej w wariancie I i innych ocenianych krytycznie przez WSA w poprzednim postępowaniu, - brak jakiejkolwiek oceny przeniesienia zakończenia drogi ze skrzyżowania z ulicą Wysokiego w miejsce oddalone od tej ulicy o 200 metrów, pod gęstą zabudowę mieszkaniową ulicy [...], choć uciążliwości z tym związane, tzw. koszty społeczne i ekonomiczne, są znaczące i jednoznacznie przekreślają realizację drogi w przyjętym wariancie (nr I); W odpowiedzi na skargi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o ich oddalenie. W motywach wyroku uchylającego punkt 1 zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż zakres sprawy rozstrzygnięty decyzją organu I instancji, tj. decyzją RDOŚ z dnia [...] września 2009 r., różni się od zakresu sprawy objętego zaskarżoną decyzją GDOŚ z dnia [...] lutego 2012 r. Zmiana rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego przez organ odwoławczy, a w szczególności orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym narusza, w ocenie Sądu, przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności. Podkreślono, że organ II instancji ponownie rozpatrując sprawę na skutek odwołań złożonych przez niektóre tylko strony postępowania zakończonego decyzją organu I instancji określającą środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia drogowego, nie miał podstaw do zmian rozstrzygnięcia zgodnie z wolą podmiotów, które złożyły odwołanie od decyzji I instancji z pominięciem interesów prawnych innych podmiotów, które następnie zaskarżyły decyzję odwoławczą do WSA. GDOŚ ograniczając przedmiot swojego rozpoznania do kontroli instancyjnej (w granicach odwołań), nie rozpoznał ponownie sprawy administracyjnej w całości. Sąd zwrócił uwagę, że wniesienie odwołania przez niektóre tylko strony (adresatów decyzji) z uwagi na ogólną zasadę dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej obliguje z jednej strony organ do ponownego rozpatrzenia sprawy (także w zakresie niezaskarżonym), z drugiej zaś nakazuje stronom, które od decyzji się nie odwołują, poddanie się ponownej, merytorycznej ocenie organu odwoławczego rozpoznającego sprawę po raz drugi. Sąd podkreślił, że w sprawie niniejszej zmiany dokonane przez organ odwoławczy okazały się być niekorzystne dla stron postępowania, które następnie zaskarżyły decyzję do Sądu. Szczególne zastrzeżenia budzi nowa (w porównaniu z decyzją organu I instancji) lokalizacja ekranów akustycznych. Podmioty, których nieruchomości zostały zasłonięte ekranami akustycznymi w wyniku zmiany decyzji organu I instancji, zostały tym faktem zaskoczone. W ocenie Sądu postępowanie w tym zakresie miało dla tych osób charakter jednoinstancyjny, bowiem nie mogły się one od tego rozstrzygnięcia odwołać w trybie administracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.o.i.ś. poprzez przyjęcie, że organ II instancji nie ma podstaw ustalania warunków określających w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji w przypadku, gdy nie wynikają one z oceny oddziaływania na środowisko a gwarantować mają dotrzymywanie standardów, jakości środowiska, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że w sprawie nie miał zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym tj. przyjęcie, iż organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy do kontroli instancyjnej (w granicach odwołań) a nie rozpoznał ponownie sprawy administracyjnej w całości, w sytuacji gdy organ II instancji orzekał na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku obu instancji, czego skutkiem było uznanie przez sąd, że w sprawie nie miał zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i uznanie, że organ II instancji zmienił rozstrzygniecie organu I instancji zgodnie z wolą podmiotów, które złożyły odwołanie od decyzji I instancji z pominięciem interesów prawnych innych podmiotów, które następnie zaskarżyły decyzję odwoławczą do WSA, oraz że nie miał podstaw do takiego działania, w sytuacji gdy organ II instancji orzekał na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku obu instancji, czego skutkiem było uznanie przez Sąd, że w sprawie nie miał zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym tj. przyjęcie, iż organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności poprzez zmianę zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania prowadzonego przez organ I instancji, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i uznanie, że organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania orzekając w kwestii, która nie była rozpatrywana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania M. i J. B. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 13 lipca 2016 r. M. i J. B. w załączeniu do protokołu przedłożyli pismo, w którym przedstawili swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesionej w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i przyjęcie, że organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy do kontroli instancyjnej (w granicach odwołań), a nie rozpoznał ponownie sprawy administracyjnej w całości oraz poprzez zmianę zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał naruszenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zasady dwuinstancyjności postępowania uzasadniając, że organ "przedmiot swojego rozpoznania ograniczył do kontroli instancyjnej (w granicach odwołań) a nie rozpoznał ponownie sprawy administracyjnej w całości." W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Zasada ta wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. Podkreślić należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie przedłużenia ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz ze skrzyżowaniami i wlotami ulic bocznych na terenie miasta B., przebudowie i budowie niezbędnej infrastruktury oraz budowie wiaduktu pod torami kolejowymi, mostu i przepustów zgodnie z przepisami o ochronie środowiska. Sprawę o tak określonym przedmiocie postępowania rozpoznawał zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, a stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. W nawiązaniu do poczynionych rozważań trzeba raz jeszcze wyraźnie podkreślić, że realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne, zaś rozstrzygnięcia kasacyjne uregulowane w art. 138 § 2 k.p.a., traktowane są, jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego. Jeżeli więc organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie, dla jej prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia, miała kwestia uwzględnienia oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1044/10 odnośnie zaniechania przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu weryfikacji obliczeń porównawczych zawartych w analizie porównawczej i porównaniu proponowanych wariantów alternatywnych lokalizacji planowanego przedsięwzięcia. W tym wyroku Sąd stwierdził, że "W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powinien w oparciu o art. 136 k.p.a. podjąć czynności mające na celu weryfikację prawidłowości wskazanych w odwołaniu z dnia [...] października 2009 r. wyliczeń dla poszczególnych kryteriów porównawczych wariantów 1 i 2a lub zlecić przeprowadzenie postępowania w tym zakresie organowi pierwszej instancji.". Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po ponownym rozpoznaniu odwołań przeanalizował, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, problem lokalizacji ekranów akustycznych na całej długości planowanego przedsięwzięcia. Należy zaznaczyć, że ekrany akustyczne są urządzeniami ochrony środowiska, niezbędnymi do tego, aby planowane przedsięwzięcie tj. droga, mogło zostać zrealizowane, w związku z prognozowanym ponadnormatywnym jego oddziaływaniem na środowisko. Uznając za nieprawidłowe działanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B., który odstąpił od wskazania w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszystkich ekranów akustycznych zaproponowanych w raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz nie zgadzając się z przedstawionym przez organ uzasadnieniem takiego działania, organ II instancji orzekł w punkcie 1 decyzji reformatoryjnie, w uzasadnieniu wskazując szczegółowo na podstawy podjętego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji przywołał stanowisko skarżących, zgodnie z którym: "Osoby, które zaskarżyły tę decyzję do Sądu wskazały, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie naruszało ich interesów prawnych. Natomiast decyzja organu odwoławczego przez dokonanie zmian w decyzji organu I instancji ma niekorzystny wpływ na ich nieruchomości". Organ odwoławczy uznając wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. rozstrzygnięcie za naruszające interesy prawne niektórych ze stron postępowania, poprzez dopuszczenie do ponadnormatywnego oddziaływania hałasu planowanego przedsięwzięcia na należące do nich nieruchomości, dokonał na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, reformacji rozstrzygnięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie ochrony akustycznej. Należy zauważyć, że organ ochrony środowiska w przypadku stwierdzenia, iż realizacja czy eksploatacja planowanego przedsięwzięcia będzie wiązała się z ponadnormatywnym oddziaływaniem na środowisko jest zobowiązany do zastosowania odpowiednich środków minimalizujących, zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Eksploatacja dróg nie może bowiem powodować przekroczenia standardów jakości środowiska, emisje polegające m.in. na powodowaniu hałasu powstające w związku z eksploatacją drogi nie mogą spowodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego zarządzający tym obiektem ma tytuł prawny. Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji jest właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, na której jest realizowane przedsięwzięcie oraz takich, które znajdują się w zasięgu jego negatywnego oddziaływania. Zakres stron postępowania ustalany jest na podstawie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wynika z materiału aktowego skarżący posiadają swoje nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia, w związku z powyższym byli stronami postępowania prowadzonego zarówno przez Regionalnego, jak i przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, powiadomionymi o wszelkich czynnościach organów administracyjnych zgodnie z art. 49 K.p.a, który stanowi, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisem szczególnym umożliwiającym organowi doręczenia decyzji stronom w trybie art. 49 k.p.a. jest art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), który wyraźnie wskazuje, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. W niniejszej sprawie krąg podmiotów posiadających status strony przekraczał wskazaną liczbę, a zatem były podstawy do zastosowania trybu doręczenia decyzji w sposób określony w art. 49 k.p.a. W przypadku decyzji środowiskowej zastosowanie art. 49 k.p.a. stanowi, więc dodatkową, pomocniczą formę zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu, choć jego głównym celem jest oczywiście zapewnienie sprawności postępowania toczącego się z udziałem dużego grona stron (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., sygn. II OSK 2615/12, LEX nr 1475205). Z akt sprawy wynika, że organ I instancji poinformował strony o wydanej decyzji przez obwieszczenie wywieszone w siedzibie RDOŚ w B., w Urzędzie Miasta w B. oraz w miejscu planowanego przedsięwzięcia (na słupach, płotach) — 10 szt. (oświadczenie Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2009 r.). Informacja o wydanej decyzji została zamieszczona również na stronie internetowej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B., jak również w Biuletynie Informacji Publicznej. Strony postępowania zostały poinformowane o decyzji w sposób pełny i prawidłowy. Organ I instancji zapewnił również społeczeństwu możliwość składania uwag i wniosków w prowadzonym postępowaniu. Należy się zatem zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że wskazanie w postępowaniu odwoławczym na konieczność lokalizacji ekranów w sąsiedztwie nieruchomości skarżących, nie spowodowało nadania im przymiotu stron postępowania dopiero na tym etapie postępowania administracyjnego, a tym samym nie została naruszona zasada dwuinstancyjności biorąc pod uwagę stronę podmiotową sprawy. W świetle powyższych rozważań i ocen zasadny jest zarzut kasacji naruszenia przepisów postępowania mający wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i uznanie, że organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania orzekając w kwestii, która nie była rozpatrywana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak również, że doszło do naruszenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego sprawy. Przewidziany w art. 141 § 4 P.p.s.a. wymóg wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia oznacza obowiązek Sądu omówienia wyników analizy przeprowadzonej w ramach stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy. Ważne jest zwłaszcza odniesienie się przez Sąd do podnoszonych przez stronę zarzutów dotyczących okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że pominięcie w uzasadnieniu wyroku kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórcze potraktowanie zarzutów uniemożliwia w konsekwencji kontrolę instancyjną (por. wyroki NSA z dnia: 29 lipca 2005 r. I FSK 102/05, 26 lipca 2007 r. I OSK 1281/06, 6 czerwca 2008 r. II OSK 724/07, 1 kwietnia 2008 r. II FSK 291/04). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11 zaznaczył, że istota rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny polega między innymi na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Wskazał też, że konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący skargę do sądu. Oznacza to, iż wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni wszystkich kwestii prawnych wynikających z zarzutów zawartych w skardze. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji, koncentrując się wyłącznie na kwestii dwuinstancyjności postępowania, w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w skargach. Nie ocenił legalności raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym na nieruchomości należących do skarżących, a zwłaszcza nie zbadał, czy w toku ponownego postępowania uwzględniono oceny i wskazania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1044/10. W zakresie, w jakim z urzędu dokonywane jest badanie zgodności z prawem przeprowadzonego postępowania i wydanych rozstrzygnięć, stanowisko Sądu Wojewódzkiego sprowadzone zostało zasadniczo do konstatacji, że: "Zmiana rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego przez organ odwoławczy, a w szczególności orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności". Wskazać należy, że Sąd Wojewódzki kontrolując decyzję w aspekcie przyjętych w niej rozwiązań wynikających z potrzeb ochrony środowiska wyszedł z błędnego założenia, co do zakresu podmiotowego i przedmiotowego sprawy rozstrzyganej przez organ odwoławczy. Należy bowiem przyjąć, że organ samodzielnie ocenia zgodność inwestycji z prawnymi wymaganiami ochrony środowiska, nie ograniczając się wyłącznie do ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Ponadto należy też mieć na uwadze, że organ ochrony środowiska ustala konkretne rozwiązania techniczne lub technologiczne opierając się na dokumentacji, która w toku konkretyzacji inwestycji może ulec modyfikacjom. W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki także nie odniósł się co do kwestii negatywnego wpływu rozstrzygnięcia w zakresie lokalizacji i rodzaju ekranów akustycznych na działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżących. Przy czym należy mieć na uwadze, że w świetle art. 22 Konstytucji, który zakłada dopuszczalność ograniczeń swobody prowadzenia działalności gospodarczej jedynie w ustawie i tylko ze względu na ważny interes publiczny, takie ograniczenie musi być na tyle merytorycznie uzasadnione, by w konflikcie z zasadą swobodnej działalności gospodarczej warunek aksjologiczny zwyciężył na korzyść ograniczenia. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że gwarantowana przez art. 22 Konstytucji wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, a zatem może podlegać ograniczeniom (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. U 7/00; z dnia 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00 oraz z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. SK 20/01). Jednak ustawowe limitowanie tej wolności nie może być realizowane na zasadzie zupełnej dowolności. Usprawiedliwić ingerencję w konstytucyjnie gwarantowaną wolność działalności gospodarczej może tylko ważny interes publiczny, odniesiony odpowiednio do zasady proporcjonalności. Niezbędne jest nadto zachowanie ustawowej formy ingerencji (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1999 r., sygn. K 33/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 71). Rzeczą Sądu Wojewódzkiego było zbadanie w kontekście całości materiału dokumentacyjnego, czy przyjęte w decyzji środowiskowej postanowienia w przedmiocie ekranów akustycznych podjęte zostały po należytym rozważeniu również interesu skarżących. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji prowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające i zawarł w uzasadnieniu decyzji ustalenia tego dotyczące. Z kolei organ odwoławczy, w związku z uznaniem, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. nie nałożył obowiązku realizacji ekranów akustycznych we wszystkich wskazanych w raporcie lokalizacjach, bez właściwego uzasadnienia i wyjaśnienia, z jakiego powodu ograniczył się do lokalizacji wskazanych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, orzekł reformatoryjnie w tym zakresie w punkcie 1 decyzji. Nie mógł zatem Sąd Wojewódzki nie odnieść się merytorycznie do zarzutów skarżących, którzy w skardze domagali się zweryfikowania przyjętych rozwiązań w zaskarżonej decyzji pod kątem dopuszczalności zmiany lokalizacji ekranów. W rezultacie zasadność zastosowania ekranów określonego rodzaju w sąsiedztwie nieruchomości skarżących musi być oceniana w kontekście całości rozwiązań wynikających z wymogów ochrony środowiska, ale także musi mieć na uwadze gwarantowaną swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Należało ocenić, czy organ ma możliwości odstąpienia od realizacji środków ochrony przed hałasem w przypadku, kiedy ich realizacja nie jest zgodna z wolą właścicieli nieruchomości, czy utrudnia im dojazd do posesji. Każdorazowo organ administracji, w razie kolizji interesów powinien dochodzić do takich rozwiązań, które pozwolą zachować właściwą proporcję pomiędzy realizacją celu publicznego a zakresem ograniczenia słusznego interesu jednostkowego. Niedostrzeżenie tego aspektu sprawy przez Wojewódzki Sąd skutkować musiało uwzględnieniem zarzutów kasacyjnych. Nie podlegał natomiast merytorycznemu rozpoznaniu zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego z uwagi na brak w tym zakresie oceny Sądu Wojewódzkiego. Wobec powyższego orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie było, więc dostatecznych podstaw do tego by obciążyć strony, które wniosły skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego. Rozważając zatem całokształt okoliczności rozpatrywanej sprawy uznać należało, że zasądzenie od stron zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. byłoby nie do pogodzenia z nakazem urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.