IV SA/Wa 2377/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi E. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) czerwca 2005 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia obowiązku odbudowy urządzeń melioracyjnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska nr (...) z dnia (...) listopada 2004 roku; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej E. z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt IV SA/Wa 2377/07 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją Minister Środowiska biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zmianami), dalej jako k.p.a. oraz art. 26 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo wodne( DZ.U nr 38, poz. 230 ze zmianami), dalej jako u.p.w., po ponownym rozpatrzeniu wniosku E. P. z dnia (...) czerwca 2002 roku - utrzymuje w mocy decyzję własną z dnia (...) listopada 2004 roku – (...), którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody T. o z dnia (...) grudnia 1998 roku, znak: (...). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podnosił, że Wojewoda T. decyzją z dnia (...) grudnia 1998 roku nałożył na podstawie art. 26 u.p.w., obowiązek naprawienia urządzeń melioracyjnych na polach uprawnych we wsi L., uszkodzonych podczas budowy składowiska (...). Jednocześnie w decyzji stwierdzono, że naprawa może nastąpić na innych warunkach uzgodnionych, w stosownych umowach z zainteresowanymi stronami. W przypadku nie zawarcia takiej umowy urządzenia melioracyjne powinny być odbudowane do dnia (...) grudnia 2001 roku. Wnioskiem z (...) czerwca 2002 roku E. P. zażądała stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Decyzją z dnia (...) listopada 2004 roku Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. E. P. wnioskiem z dnia (...) listopada 2004 roku zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnosiła, że stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż ma na związek z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym decyzją z dnia (...) listopada 1973 roku jest nieuzasadnione. Zdaniem odwołującej się przemawia za tym również treść punktu III c) decyzji- zobowiązującej do wypłacenia odszkodowania w przypadku wyrządzenia szkód osobom trzecim. Strona odwołująca się stwierdzała, że w tym zakresie decyzja z dnia (...) grudnia 1998 roku ponownie rozstrzyga w sprawie już raz rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Odwołująca podnosiła, że decyzja z dnia (...) listopada 1973 roku dotyczyła wykonania rowów odprowadzających ze składowiska odpadów paleniskowych i włączenia sieci istniejącej, a nie przebudowy całej infrastruktury technicznej urządzeń wodnych. Jej zdaniem podmakanie pól wsi L. spowodowane jest zaniedbaniem sieci melioracyjnej. Nadto odwołująca podnosi, że w świetle opinii rzeczoznawcy poddaje w wątpliwość fakt istnienia takiej sieci w tamtym rejonie. Zdaniem organu należy zauważyć, iż co prawda decyzja z dnia (...) grudnia 1998 roku nie nawiązuje do wcześniej wydanego pozwolenia wodnoprawnego z (...) listopada 1973 roku, ale jest to uchybienie nie mające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Na podstawie tego pozwolenia urządzenia melioracyjne (...) – L. włączono w strefę budowy E. P. i przeznaczono do odwodnienia jej terenu oraz składowiska popiołów. Z tego też względu nie można się zgodzić ze stanowiskiem odwołującego się, iż decyzja z (...) grudnia 1998 roku nie ma związku rzeczowego z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia (...) listopada 1973 roku. W dalszej części organ podnosił, że pozwolenie wodnoprawne z (...) listopada 1973 roku zawiera w pkt III c)- ogólną klauzulę zobowiązującą uprawnionego do zapłaty odszkodowania za wyrządzone szkody osobom trzecim. Decyzja z (...) grudnia 1998 roku nie rozstrzyga o obowiązku wypłaty odszkodowania, który można było orzec na podstawie art. 27 u.p.w., lecz o obowiązku naprawy szkody. Są to dwa różne rzeczowo obowiązki, do których istniały odrębne uregulowania w prawie wodnym. Zatem przedmiotowa decyzja nie zawiera ponownego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. Zdaniem organu również opinia rzeczoznawcy J. S. nie przesądza jednoznacznie, że ten teren nie był zdrenowany, ponieważ mogło to mieć miejsce wcześniej, przed rokiem 1970, kiedy potrzebne było to całej wsi L. Tak więc nie można stwierdzić, że zaskarżona decyzja zobowiązywała do odbudowy urządzeń, których wcześniej nie wykonano. Skargę na powyższą decyzję wniosła E. P. SA – (...). Zaskarżonej decyzji zarzucała: a) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, że art.26 pkt 4 u.p.w. stanowi podstawę prawną wydanej decyzji Wojewody T. z dnia (...) grudnia 1998 roku; b) sprzeczność ustaleń organu z treścią zgromadzonego materiału w sprawie, poprzez przyjęcie, w szczególności, że na spornym obszarze znajdowały się urządzenia melioracyjne, ewentualnie w stanie technicznym zapewniającym wykorzystanie ich zgodnie z przeznaczeniem. Z tego względu skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi E. P. podnosiła, że podtrzymuje zarzut, iż brak jest związku rzeczowego pomiędzy pozwoleniem wodnoprawnym z dnia (...) listopada 1973 roku, a decyzją z (...) grudnia 1998 roku. Zdaniem skarżącej organ nie zauważył, że pozwolenie wodnoprawne dotyczy odprowadzania wody z rejonu budowanego składowiska popiołów. Natomiast kwestionowana decyzja z dnia (...) grudnia 1998 roku dotyczy naprawy urządzeń melioracyjnych - hipotetycznie uszkodzonych w czasie budowy tego składowiska, realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, a nie jak przyjął błędnie organ- na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Nadto zdaniem skarżącej, należy zauważyć, że w decyzji z (...) grudnia 1998 roku nie zostało przywołane pozwolenie wodnoprawne, którego ona dotyczy, konkretyzując tym samym obowiązek zobowiązanego do naprawy szkody na podstawie art. 26 pkt 4 u.p.w. Nadto skarżąca zauważa, że został nałożony na nią obowiązek naprawienia szkody poprzez wykup gruntów, na których miałby znajdować się przedmiot szkody. Takie działanie prowadzić może do wniosku, że zainteresowanym osobom nie zależy na naprawie urządzeń melioracyjnych- przy założeniu istnienia takowych, tylko na wymuszeniu na E. P. wykupu całości posiadanych przez nich gruntów we wsi L. wraz z zabudowaniami. Dodatkowo skarżąca podnosiła, że do powstania uprawnień odszkodowawczych winien istnieć związek przyczynowy pomiędzy zdarzeniem a powstałą w jego wyniku szkodą. Trudno zdaniem skarżącej uznać, że taki związek istnieje, jeżeli szkoda ujawniła się w 1998 roku, a zdarzenie ją wywołujące miało miejsce w 1973 roku. Skarżąca podnosiła, że decyzją z dnia (...) kwietnia 1990 roku ustalono strefę ochronną składowiska, z nakazem obsadzenia zielenią wysoką i niską w pasie 50 metrów, licząc od ostatniego, skrajnego urządzenia składowiska. Taki pas zieleni został przez skarżącą już utworzony. Zatem skoro nakazano dokonania nasadzeń drzew, to na tym terenie nie mogło być jakichkolwiek urządzeń melioracyjnych. Inaczej byłoby to naruszenie art.64 ust. u.p.w., ponieważ system korzeniowy drzew i krzewów powoduje zarastanie i niedrożność urządzeń melioracyjnych, a w konsekwencji ich trwałe zniszczenie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowaną dotychczas argumentację. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2006 roku, syg. akt IV SAAA/a 1757/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. P. w przedmiocie obowiązku odbudowy urządzeń melioracyjnych na polach uprawnych-oddalił skargę. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze skarżącą, iż organ nadzorczy odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody T. z (...) grudnia 1998 roku dokonał ustaleń sprzecznych z treścią zgromadzonego materiału, przyjmując iż na spornym obszarze znajdowały się urządzenia melioracyjne. O tym, że w dacie uzyskania przez E. P. pozwolenia wodnoprawnego z (...) listopada 1973 roku istniały urządzenia melioracyjne na gruntach prywatnych rolników wsi M., świadczy nie tylko treść tego pozwolenia, ale również mapa oraz wiele innych dokumentów m.in. decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z (...) czerwca 1964 roku, pismo Powiatowego Zarządu Gospodarki Wodnej i Melioracji w S. z dnia (...) lipca 1974 roku skierowane do Urzędu Gminy w P. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności wskazują, że organ nadzorczy uznając, że Wojewoda T., nakładając decyzją z dnia (...) grudnia 1998 roku na E. P. na podstawie art.26 u.p.w. obowiązek naprawienia szkód powstałych w urządzeniach melioracyjnych na terenach rolnych wsi L., nie dopuścił się naruszenia prawa, które powodowałoby nieważność rozstrzygnięcia. Słusznie zdaniem Sądu organ nadzorczy wskazał, że decyzja Wojewody T., wbrew stanowisku skarżącej - nie rozstrzyga o obowiązku wypłaty odszkodowania, które można by orzec na podstawie art.27 u.p.w., lecz o obowiązku naprawienia szkody. Nadto trafnie organ uznał, że są to różne rzeczowo obowiązki, do których istniały odrębne uregulowania w ustawie prawo wodne. W ocenie Sądu, co prawda decyzja Wojewody T. zawiera uchybienie, ponieważ nie odnosi się wprost do pozwolenia wodnoprawnego z (...) listopada 1973 roku, to jednak nie jest to uchybienie, które mogłoby stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd zauważył iż zasadą wynikającą z art.16 § 1 k.p.a. jest trwałość decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu nie ma podstaw do uznania iż decyzja Wojewody T. z (...) grudnia 1998 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa i dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła E. P. SA- (...). Wyrokiem z dnia 30 października 2007 roku- syg. akt II OSK 1423/06 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej- uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uszedł fakt, iż pozwolenie wodnoprawne, z którym miałoby mieć związek kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym administracyjne orzeczenie odszkodowawcze, zostało wydane jeszcze na podstawie przepisów poprzedzających ustawę Prawo wodne z 1974 roku(ustawy z dnia 30 maja 1962 roku- Prawo wodne- DZ.U nr 34, poz. 158 ze zmianami) i kwestia ta nie była przedmiotem rozważań i oceny Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny podnosił i wskazywał, że z treści art. 26 u.p.w. jednoznacznie wynika, iż ma ścisły związek z innymi przepisami rozdziału 2 zatytułowanego " Pozwolenia wodnoprawne ", który w art. 20 ust. 1 przewiduje wymóg wydania pozwolenia wodnoprawnego, zaś w przepisach art. 21,22,24 i 25 stanowi, jakiego rodzaju obowiązki na podmiot uzyskujący prawa na podstawie pozwolenia wodnoprawnego mogą być nałożone, w tym również i takie, które są niezbędne ze względu na ochronę interesów ludności, gospodarki narodowej lub środowiska. W braku określenia w pozwoleniu wodnoprawnym pewnych obowiązków z art. 21,22,24,25 istnieje z mocy art.26 u.p.w. możliwość wydania nowej/ kolejnej decyzji/,również po wydaniu pozwolenia wodnoprawnego ", jednakże niewątpliwie z tym pozwoleniem przedmiotowo się wiążącej, którą można określić jako pełniącą rolę uzupełnienia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. W decyzji tej stosownie do art. 26 u.p.w podmiot uprawniony na podstawie pozwolenia wodnoprawnego " w szczególności " może być zobowiązany do wykonania ekspertyzy, opracowania instrukcji gospodarowania wodą, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, naprawienia szkody. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut skargi kasacyjnej, iż obowiązek naprawienia szkody orzeczony na podstawie art.26 pkt 4 u.p.w., musi mieć bowiem jednoznaczne i bezpośrednie powiązanie z wykonaniem praw z pozwolenia wodnoprawnego. Przyjęcie za udowodnioną okoliczność, że przedmiotowy teren jest zmeliorowany, jak też iż po ponad 20 latach od wydania pozwolenia wodnoprawnego mieszkańcy wsi L. podnieśli zarzut podmakania gruntów, nie mogą stanowić wystarczającej podstawy faktycznej do przyjęcia, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy skutkami decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym i obowiązkiem naprawienia szkody. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż poza uwagą Sądu pozostała kwestia, kto jest podmiotem odpowiedzialnym za konserwację urządzeń melioracyjnych na danym terenie i czy szkody powstałe w wyniku podmakania gruntów są wynikiem braku wywiązywania się z obowiązku konserwacji tych urządzeń, czy też mają związek z udzielonym w latach siedemdziesiątych pozwoleniem wodnoprawnym, jak też czy istnieje faktycznie materialnoprawna podstawa do nałożenia decyzją administracyjną obowiązków, w uzupełnieniu udzielonego pozwolenia wodnoprawnego z 1973 roku. Konkludując swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznające, iż istnienie pozwolenia wodnoprawnego z 1973 roku, ustalenie, że przedmiotowy teren został zmeliorowany, jest wystarczające do przyjęcia, że decyzja z 1998 roku o naprawieniu szkody w urządzeniach melioracyjnych na podstawie art. 26 u.p.w. nie narusza prawa. Z tego względu konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga E. P. SA- (...) zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dawało na podstawie art.145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. prawo do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji. Przede wszystkim należy zauważyć iż zgodnie z art.190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Biorąc to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie ze stanowiskiem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego winien dokonać oceny, czy zachodziła podstawa materialnoprawna do wydania decyzji z 16 grudnia 1998 roku, czy też decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, bądź z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156- 158 k.p.a. podlega tym samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja(z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z 16 grudnia 1998 roku, wskazywał iż zachodzi podstawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do jej wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych( tj. sprawdzenia prawidłowości gromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.03.2002 roku, I SA 1130/00). Artykuł 26 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo wodne, który był podstawą nałożenia obowiązku naprawienia szkody, ma ścisły związek z innymi przepisami rozdziału 2, który w przepisach art. 21,22,24,25 przedstawia jakiego rodzaju obowiązki na podmiot uzyskujący pozwolenie wodnoprawne mogą być nałożone. Sam fakt wystąpienia podtopień na polach wsi L. nie może jednoznacznie przesądzać, iż wystąpiły podstawy do wydania decyzji nakładającej obowiązek naprawienia szkody. Organ, wydając decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, nie dysponował jednoznacznymi ustaleniami, które pozwoliłyby stwierdzić iż zaistniała sytuacja ma związek z wydaniem pozwolenia wodnoprawnego w 1973 roku. Organ wydając taką decyzję winien ustalić jakie działania, bądź zaniechania skarżącej w ramach realizacji decyzji - pozwolenia wodnoprawnego z 1973 roku, spowodowały obecne problemy we wsi L. Nadto organ nie poczynił żadnych ustaleń, czy podtapianie działek nie wynika z uszkodzeń urządzeń melioracyjnych w wyniku realizacji innych robót, co dawałoby podstawy do roszczeń odszkodowawczych przed sądem powszechnym. Organ rozpoznający sprawę w postępowaniu nieważnościowym winien dokonać oceny, czy istniały podstawy do zastosowania przepisów art. 26 u.p.w., jako uzupełnienie obowiązków w związku z wydaniem dla skarżącego pozwolenia wodnoprawnego w dniu (...) listopada 1973 roku. Bez dokonania oceny, czy zachodziła jakakolwiek podstawa faktyczna do zastosowania przepisu art.26 u.p.w. nie można jednoznacznie przesądzić, czy wystąpiła przesłanka nieważnościowa z art.156§ 1 pkt2k.p.a. Trafnie podnosi skarżący, iż organ wydając decyzję o naprawieniu szkody powinien wykazać bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy decyzją o pozwoleniu wodnoprawnym z 1973 roku, a decyzją z (...) grudnia 1998 roku nakładającą obowiązek naprawienia szkody. Nadto poza uwagą i oceną organu pozostała kwestia iż pozwolenie wodnoprawne udzielone skarżącej w dniu (...) listopada 1973 roku i zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 mają 1962 roku Prawo j wodne( DZ.U nr 34, poz. 158 ze zmianami), zaś obowiązek naprawienia szkody został orzeczony na podstawie przepisów ustawy z 24 października 1974 roku Prawo wodne( DZ.U z 1980 roku, nr 38, poz. 230 ze zmianami). Organ nie dokonał oceny, czy przepisy ustawy prawo wodne z 1974 roku dawały podstawy, aby podmiotom, które uzyskały pozwolenie wodnoprawne na podstawie przepisów poprzedniej ustawy, nakładać obowiązków określonych w art.26 ustawy prawo wodne z 1974 roku.. Kwestia ta winna być przedmiotem oceny organu, w kontekście rozważania, czy j zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art.156 § 1 k.p.a. Kolejną kwestią, którą należy podnieść jest naruszenie przez organ przepisów art. 15 k.p.a., w tym zakresie iż organ wydając decyzję w trybie autokontroli na podstawie art.54 § 3 p.p.s.a., uznał iż taka decyzja nie jest decyzją ostateczną, od której służy wniesienie skargi do Sądu. Wydanie decyzji w trybie autokontroli nie może prowadzić do uruchomienia nowego toku instancji. Tym bardziej nie może otwierać możliwości uruchomienia wewnątrzadministarcyjnej drogi weryfikacji decyzji ostatecznych, co miało miejsce w niniejszym postępowaniu, gdzie decyzja ostateczna, wydana w trybie autokontroli była jeszcze raz poddawana kontroli w postępowaniu administracyjnym. Z tych też względów biorąc za podstawę art.145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 i 205 § 2 p.p.s.a.