IV SA/Wa 2392/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) października 2006 r. nr (...) w przedmiocie ułatwiania startu młodym rolnikom - uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji - Pismem z dnia (...) września 2006r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (...) Oddział Regionalny, poinformowała K. S., iż jego wniosek, który wpłynął do Oddziału w dniu 20 września 2006r. o dofinansowanie realizacji projektu, złożony w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", został odrzucony z uwagi na nieterminowe złożenie wniosku. W uzasadnieniu wskazano, iż w ramach dostępnych limitów finansowych Biuro Obsługi Wniosków, (...) Oddziału Regionalnego przeprowadziło dwa nabory wniosków z działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", pierwszy od 15 września 2004r. do 4 lutego 2005r. oraz dodatkowy dnia 11 kwietnia 2005r.. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę, iż nie jest możliwe zakwalifikowanie powyższego wniosku, zgodnie z jego prośbą do programu realizowanego w latach 2007-2013. Zgodnie z pouczeniem, K. S. wniósł odwołanie od niniejszego rozstrzygnięcia do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wskazując, iż w jego ocenie wniosek złożony został w terminie, bowiem Program "Ułatwianie startu młodym rolnikom" obowiązuje do końca 2006r.. Z uwagi zaś na potwierdzenie informacji o niedostatku środków finansowych na jego finansowanie, odwołujący się zaproponował rozwiązania umożliwiające w jego ocenie uzyskanie przez Agencję stosownych środków pieniężnych, na jego kontynuację. W wyniku rozpoznania niniejszego odwołania, organ odwoławczy pismem z dnia 13 października 2006r., poinformował K. S., iż zgodnie z § 6 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 04.11.2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" (Dz. U. Nr 264, poz. 2454) oraz Instrukcją Wypełniania Wniosku, dniem złożenia wniosku jest dzień wpływu do instytucji wdrażającej poprawnie wypełnionego wniosku wraz z wymaganymi załącznikami. Wnioski o dofinansowanie realizacji projektu, w ramach w/w działania były przyjmowane w (...) Oddziale Regionalnym ARiMR, w terminach: od 15.09.2004 r. do dnia 04.02.2005 r. oraz dodatkowo w dniu 11.04.2005 r.. Wnioski przyjęte w tych terminach wyczerpały środki finansowe przeznaczone na Działanie 1.2 w Województwie (...). O powyższym fakcie poinformowano stosownymi ogłoszeniami w prasie oraz siedzibie Oddziału. Wniosek odwołującego wpłynął zaś do w/w Oddziału w dniu 20.09.2006 r. i w tym dniu został zarejestrowany. W związku z powyższym nie został złożony w terminie wyznaczonym do składania wniosków, przez co nie mógł być poddany procedurze weryfikacji. W tej sytuacji, Oddział Regionalny odrzucając wniosek postąpił zgodnie z obowiązującymi Agencję przepisami i nie ma podstaw do przywrócenia wniosku do ponownej oceny. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie K. S., zarzucił organowi naruszenie § 6 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" (Dz. U. Nr 244, poz. 2454), podnosząc, iż przepis ten wskazuje jedynie datę od której rozpoczyna się termin załatwienia sprawy. Nie stanowi on zaś żadnych innych norm, które ograniczałyby termin do wniesienia odrzuconego wniosku, a zatem uznać należy, iż termin ten upływa z końcem 2006r. Ponadto, zarzucił organowi naruszenie prawa poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co w ocenie skarżącego stanowi naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa zawartej w art. 2 Konstytucji, jak i art. 7 Konstytucji określającego podstawy działania dla organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o: 1. odrzucenie skargi, wskazując, iż przeprowadzenie przez Agencję czynności oceny wniosku nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia, które następuje w ramach wydanego aktu administracyjnego- decyzji w rozumieniu kpa, bowiem jest jedynie czynnością ustalającą prawidłowość bądź nieprawidłowość złożonego wniosku, a wysłanie pisma do wnioskodawcy, jest jedynie czynnością materialno-techniczną, potwierdzającą fakt pozytywnej lub negatywnej oceny danych zawartych we wniosku, dokonanych w ramach stosunków cywilnoprawnych, lub, 2. oddalenie skargi w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone pismo, stanowiące w istocie decyzję administracyjną, winno ulec uchyleniu, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim koniecznym było przesądzenie kwestii dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Do pewnego bowiem czasu orzecznictwo zarówno organów administracji, jak również sądów administracyjnych przyjmowało, że rozstrzygnięcia kończące etap weryfikacji wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz obszarów wiejskich 2004-2006" nie stanowiły aktu administracyjnego, podlegającego kontroli sądu administracyjnego. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006r. sygn. akt II GSK 63/06 i wyrok NSA z dnia 20 września 2006r. sygn. akt II GSK 95/06) pojawiły się jednak odmienne poglądy. W powołanych orzeczeniach NSA przyjął, że przyznanie dofinansowania lub odmowa przyznania tego dofinansowania następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.). W konsekwencji "pismo" Prezesa Agencji odrzucające wniosek o dofinansowanie to decyzja administracyjna podlegająca kontroli sądu administracyjnego. Celem usunięcia rozbieżności zaistniałej w orzecznictwie zostało sformułowane zagadnienie prawne i przedstawione do rozpatrzenia składowi siedmiu sędziów NSA. Uchwałą z dnia 22 lutego 2007r. (sygn. akt II GPS 3/06) NSA w składzie siedmiu sędziów zajął stanowisko, że odrzucenie wniosku o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektów w ramach programów: * Sektorowe programy operacyjne, * Regionalne programy operacyjne, * Inne programy operacyjne, następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju. Mając zatem na uwadze brzmienie art. 269 § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznający niniejszą skargę stwierdza, że podziela pogląd wyrażony w powołanej wyżej uchwale siedmiu sędziów NSA i nie znajduje przesłanek do wystąpienia o nowe rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie nie znajduje uzasadnienia. Kognicja bowiem sądu administracyjnego do rozpatrzenia skargi na pismo Prezesa Agencji, stanowiące w istocie decyzję administracyjną wynika z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. W tej sytuacji sąd administracyjny władny był rozpoznać skargę wniesioną przez K. S. Dokonując zaś kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, przede wszystkim należy wskazać, iż wniosek skarżącego o przyznanie dofinansowania dotyczył projektu realizowanego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 — 2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Działanie to zostało wprowadzone w prawie wspólnotowym rozporządzeniem Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE.L.99.160.80). W art. 8 ust. 1 niniejszego rozporządzenia określono warunki udzielenia pomocy poprzez wprowadzenie kryterium wieku, kryterium wiedzy i umiejętności, rentowności gospodarstwa czy dochowania wymogów w zakresie dotyczącym środowiska, higieny i warunków utrzymania zwierząt. Natomiast w art. 8 ust. 2 postanowiono, że ustanowienie pomocy może obejmować jednorazową premię do wysokości określonej w załączniku, jak również dotację na spłatę pożyczki zaciągniętej w celu pokrycia kosztów, które pojawiły się w związku z rozpoczęciem prowadzenia gospodarstwa. Zasady stosowania przywołanego rozporządzenia Rady zostały określone w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. UE.L 04.153.30). W art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia określono datę, według której dokonuje się oceny spełnienia warunków dotyczących pomocy, stanowiąc, że warunki te muszą być spełnione w chwili podjęcia indywidualnej decyzji o przyznaniu wsparcia. Przyjęte przez omówione przepisy prawa wspólnotowego działanie ułatwienie startu młodym rolnikom finansowane przez fundusz strukturalny Sekcji Orientacji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (zwanym dalej EFOiGR) zostało uszczegółowione w polskim prawie w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i Modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 197, poz. 2032 ze zm.). W załączniku do tego rozporządzenia dotyczącym działania 1.2 "Ułatwienie startu młodym rolnikom" określono kryteria udzielania pomocy i jej typ (premia) oraz wysokość, a także system instytucjonalny obejmujący instytucję zarządzającą - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, instytucję wdrażającą - ARiMR, beneficjenta końcowego - ARiMR, beneficjenta - rolnika i beneficjenta ostatecznego - rolnika. Natomiast system wdrażania przedmiotowego działania został uregulowany w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.), w myśl którego wnioski o dofinansowanie projektu składa się do OR ARiMR właściwej ze względu na miejsce realizacji projektu. To właśnie OR ARiMR dokonuje oceny wpierw formalnej, a następnie merytorycznej wniosku. Ocena merytoryczna polega na weryfikacji m.in. zgodności z celami i zasadami działania. Projekty zgodne z wymaganiami są przyjmowane do realizacji według kolejności złożenia wniosku w ramach dostępnych środków, na podstawie umowy o dofinansowanie projektu zawartej pomiędzy wnioskodawcą a ARiMR. Z kolei tryb składania wniosku i jego wzór określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie trybu i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" (Dz. U. Nr 244, poz. 2454). W rozporządzeniu zostały wymienione niezbędne elementy wniosku, a instytucja wdrażająca została upoważniona do pozostawienia wniosku bez rozpoznania w razie nieuzupełnienia w terminie jego braków formalnych. Rozstrzygające w niniejszej sprawie organy działając w ramach wyżej wymienionych przepisów prawa odrzuciły jako wniesiony po terminie wniosek skarżącego o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W uzasadnieniu wskazano, iż w ramach dostępnych limitów finansowych Biuro Obsługi Wniosków, (...) Oddziału Regionalnego ARiMR przeprowadziło dwa nabory wniosków z działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", pierwszy od 15 września 2004r. do 4 lutego 2005r. oraz dodatkowy dnia 11 kwietnia 2005r.. Wniosek skarżącego, wpłynął zaś do Oddziału w dniu 20 września 2006r. a zatem po upływie w/w terminów, co skutkowało koniecznością jego odrzucenia. Stanowisko organów w ocenie Sądu nie znajduje jednak potwierdzenia w przedłożonych do akt sprawy materiale dowodowym. Przede wszystkim należy wskazać, iż z akt sprawy wynika bezspornie, iż wbrew stanowisku organów, ogłaszając dodatkowy nabór wniosków, nie zakreślono ostatecznego termin ich składania. Zarówno z informacji skierowanej przez Dyrektora (...) OR ARiMR, w dniu 7 kwietnia 2005r. Nr BOW03-611-126/DK/05 do Prezesa (...) Izby Rolniczej, oraz Dyrektora (...) Wojewódzkiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego, jak i w ogłoszeniu które ukazało się w (...) w dniu 9 kwietnia 2005r. wskazano bowiem jedynie, iż nabór wniosków wznowiony będzie od dnia 11 kwietnia 2005r. Nie podano natomiast daty zakończenia niniejszego naboru. Podnieść zatem należy, iż słusznie wskazuje strona skarżąca, że skoro ostateczny termin składania wniosków nie został przez organ określony, to nie można skarżącemu czynić zarzutu, iż jego wniosek wpłynął po terminie (po 11 kwietnia 2005r.) i z tego powodu wyciągać negatywne dla niego skutki w postaci odrzucenia wniosku. W świetle powyższego, jak również mając na uwadze, iż rozstrzygając o odrzuceniu wniosku organy nie przywołały żadnej podstawy prawnej w oparciu o którą dokonały odrzucenia wniosku, oraz wydały rozstrzygnięcie w niewłaściwej formie (pismo, a nie decyzja administracyjna), co stanowi naruszenie art. 6, 7 i 107 § 1 kpa. koniecznym w ocenie Sądu stało się uchylenie zarówno zaskarżonego orzeczenia, jak i orzeczenia wydanego przez organ I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, organ w pierwszej kolejności winien sprawdzić zgodność wniosku pod kątem formalnym tj. czy spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie trybu i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom", a następnie dokonać jego merytorycznej oceny polegającej na weryfikacji m.in. zgodności z celami i zasadami działania, z uwzględnieniem okoliczności, iż projekty zgodne z wymaganiami są przyjmowane do realizacji według kolejności złożenia wniosku w ramach dostępnych środków, na podstawie umowy o dofinansowanie projektu zawartej pomiędzy wnioskodawcą a ARiMR. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.