IV SA/Wa 2402/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Michał Majcher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2007 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Towarzystwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Prezydent W. zezwolił Towarzystwu [...] Sp. z o.o. w W. na usunięcie 25 drzew kolidujących z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Usunięcie drzew uzależnione zostało od ich przesadzenia w inne miejsce, a opłatę za ich usunięcie w wysokości 384 151, 21 zł. odroczono na okres dwóch lat licząc od daty ich przesadzenia. Decyzję tę wydano na podstawie m.in. art. 47 f ust. 6 ustawy z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). Decyzja z [...] października 2003 r. stała się ostateczna. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Prezydent W., na podstawie 47 f ust. 7 ww. ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) umorzył ww. opłatę za usunięcie drzew w wysokości 277 162, 21 zł. oraz pobrał opłatę w wysokości 106 989 zł. Organ wskazał, że po dokonaniu oględzin przesadzonych drzew stwierdzono, iż 21 z nich zachowały swoją żywotność po upływie 2 lat od przesadzenia, natomiast 4 z nich takiej żywotności nie zachowały. Organ ocenił, że w takiej sytuacji art. 47 f ust. 7 ustawy z 1991 r. nakazuje pobrać opłatę za usunięcie drzew, które nie zachowały żywotności. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca spółka podniosła, że dołożyła wszelkich starań, aby drzewa zachowały pełną żywotność, współpracowała w tym zakresie ze spółką miejską, której zalecenia były starannie przestrzegane w procesie pielęgnacji drzew. Skarżąca spółka, w jej ocenie, terminowo realizowała też wszelkie polecenia urzędu W. Podała też, że postępowanie weryfikujące, czy drzewa zachowały swoją żywotność, powinno być przeprowadzone w terminie umożliwiającym skarżącej przeciwdziałanie obumarciu drzew. Tymczasem ocena, czy drzewa zachowały żywotność, została dokonana z niemal półrocznym opóźnieniem, co utrudniło tę ocenę. W konsekwencji wydana decyzja nie przedstawia w sposób obiektywny stanu na dzień 30 grudnia 2005 r. , tj. stanu bezpośrednio po upływie 24 miesięcy od przesadzenia drzew. Ponadto w ocenie skarżącej na obumarcie drzew miała wpływ bardzo mroźna zima na przełomie lat 2005/2006. Skarżąca nie ponosi winy za ich obumarcie, o czym świadczy dodatkowo fakt, że pozostałe drzewa w liczbie 21 zachowały swoją żywotność. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane też dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję z [...] września 2006 r. Organ odwoławczy wyjaśnił po pierwsze, że w jego ocenie postępowanie w przedmiocie umorzenia lub pobrania odroczonej opłaty za usunięcie drzew jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. Jednocześnie SKO uznało, że art. 47 f ust. 7 ustawy z 1991 r. miał na celu wyznaczenie terminu, po upływie którego ocenia się żywotność roślinności. Organ zauważył, że trudno jest taką żywotność stwierdzić w początkach stycznia każdego roku, istotne jest natomiast, że upłynął okres dwóch lat od przesadzenia drzew, po czym stwierdzono, że drzewa te obumarły. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] października 2006 r. skarżąca spółka zauważyła, że wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji tylko w tym zakresie, w którym orzeczono o pobraniu opłaty, a nie od całej decyzji z [...] września 2006 r. Tymczasem organ odwoławczy utrzymał w mocy całą decyzję z [...] września 200 r., choć w zakresie jej punktu 1 nie wniesiono odwołania. Ponadto w skardze podniesiono zarzut, że zgodnie z art. 47 f ust. 7 ustawy z 1991 r. opłata podlega umorzeniu nie tylko wtedy, gdy drzewa zachowały żywotność, ale też wtedy, gdy obumarły z powodu siły wyższej lub suszy. Tymczasem ograny nie przeprowadziły postępowania w przedmiocie powodów obumarcia drzew, aby wykazać związek przyczynowy pomiędzy przesadzeniem drzew, a ich obumarciem. Powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca uznała, że dla pobrania opłaty taki związek jest wymagany, a nie stwierdzono go w postępowaniu administracyjnym. Drzewa mogły tymczasem obumrzeć wskutek mroźnej zimy albo działania osób trzecich. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, natomiast organ I instancji lakonicznie stwierdził, że z dokumentów postępowania nie wynika, aby przyczyną ich obumarcia była siła wyższa lub klęska suszy. Skarżąca powtórzyła też zarzut zbyt późnego skontrolowania stanu drzew. Ponadto wskazało, że zgodnie z art. 47 f ust. 7 ustawy z 1991 r. opłatę należy pobrać tylko w razie całkowitego obumarcia drzew, a tylko jedno z czterech drzew obumarło całkowicie. Trzy z nich obumarły tylko częściowo. Dlatego ewentualna opłata mogła być pobrana wyłącznie za to jedno drzewo. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył, że ocena żywotności drzew nie mogła być dokonana natychmiast po upływie dwóch lat od przesadzenia drzew. Wystarczyło natomiast stwierdzenie, że nie są one żywotne po dwóch latach od przesadzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji. Skarga analizowana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wymaga ustalenia, która z ustaw o ochronie przyrody powinna mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że ostateczna decyzja administracyjna z [...] października 2003 r. ustalająca opłatę za usunięcie 25 określonych drzew oraz odraczająca tę opłatę wydana została pod rządami ustawy z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), natomiast decyzja z dnia [...] września 2006 r. umarzająca w części tę opłatę oraz pobierająca ją w pozostałej części wydana została już po wejściu w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.). W tej kwestii Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że w sprawie powinna mieć zastosowanie poprzednio obowiązująca ustawa. Nie można jednak do końca podzielić argumentacji, którą zaprezentowało SKO w tej kwestii, i która doprowadziła organ odwoławczy do wniosku o konieczności zastosowania poprzedniej ustawy. Organ odwoławczy jednoznacznie stwierdza bowiem, że decyzja z [...] października 2003 r. jest ostateczna, a postępowanie w sprawie umorzenia i pobrania opłaty będzie postępowaniem w nowej sprawie w sensie procesowym (str. 2 zaskarżonej decyzji). Takie stanowisko wskazywałoby, że na podstawie art. 158 a contrario aktualnej ustawy konieczne jest zastosowanie tej właśnie, aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody. Niezrozumiałe więc jest, przy tego typu argumentacji, dlaczego SKO, tak samo, jak Prezydent W., zastosowało poprzednią, a nie aktualną ustawę. Otóż Sąd wyraża stanowisko, że choć w sensie procesowym postępowanie w przedmiocie umorzenia i pobrania odroczonej opłaty jest nowym, odrębnym postępowaniem, to jednak w sensie materialnym stanowi ono niejako kontynuację postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za usunięcie drzew oraz w przedmiocie jej odroczenia. Wyraz "spraw" użyty w art. 158 aktualnej ustawy odnosi się do spraw w sensie materialnym, a nie stricte procesowym. Nie istniałoby postępowanie w przedmiocie umorzenia (pobrania) opłaty, gdyby nie poprzedzało go zakończone ostateczną decyzją postępowanie w kwestii ustalenia i odroczenia opłaty za usunięcie drzew. W ten sposób uzupełniona i skorygowana wykładnia art. 158 aktualnej ustawy o ochronie przyrody uprawnia do wniosku, że w sprawie zastosowanie powinna mieć ustawa o ochronie przyrody z 1991 r., zwana też dalej "ustawą". Zarzut Spółki dotyczący nieterminowego skontrolowania stanu drzew został sformułowany w sposób niejasny. Trudno jednoznacznie wskazać, czy polega on na tym, że ocena stanu drzew została dokonana w maju 2006 r., a nie natychmiast po upływie 2 lat od ich przesadzenia, czy też że oceny tej dokonano w terminie, który uniemożliwił "...podjęcie skutecznych działań, przez [...], mających na celu zapobieżenie postępowi obumierania zagrożonych roślin." (odwołanie od decyzji organu I instancji). Możliwie jest ponadto i takie rozumienie powyższego zarzutu, że organ administracji nie podejmował starań w celu monitorowania stanu drzew w trakcie tych 2 lat od ich przesadzenia i nie zasygnalizował ewentualnie złego ich stanu skarżącej spółce. W tej kwestii Sąd wskazuje, że art. 47 f ust. 7 ustawy zobowiązuje do oceny stanu drzew "...po upływie dwóch lat od dnia ich przesadzenia...". Ustawa nie określa więc dokładnie terminu tej oceny, wymaga jedynie, aby nastąpiła ona po upływie co najmniej 2 lat od przesadzenia, w niniejszej sprawie od 30 grudnia 2003 r. Organ (Prezydent W.) dokonał tej oceny w maju 2006 r., a więc po 2 latach, co z punktu widzenia przywołanego przepisu uznać trzeba za prawidłowe. Należy poza tym przyznać rację organom, że -abstrahując od literalnego brzmienia art. 47 f ust. 7 ustawy - niemożliwa byłaby ocena stanu drzew w dniu 31 grudnia 2005 r. lub w pierwszych dniach stycznia 2006 r., gdyż ocena taka z przyczyn faktycznych jest możliwa tylko w okresie wegetacji roślin. Ponadto, niezależnie od terminu, w którym dokonano oceny stanu drzew, termin ten nie uniemożliwiał skarżącej spółce podejmowania wszelkich starań dla zachowania żywotności przesadzonych roślin, i to zarówno w okresie 2 lat od 30 grudnia 2003 r., jak też w każdej chwili od upływu tego okresu do dnia przeprowadzenia, w ramach postępowania administracyjnego, kontroli stanu drzew w maju 2006 r. Ponadto ponownie wskazując na literalne brzmienie art. 47 f ust. 7 ustawy zauważyć należy, że organ nie miał żadnego prawnego obowiązku bieżącego monitorowania stanu drzew w okresie 2 lat od ich przesadzenia - oceny tej powinna dokonywać strona skarżąca, w interesie której leżało przeciwdziałanie wszelkim ewentualnym objawom obumierania drzew w trakcie przedmiotowego okresu. Nie zasługuje też na uznanie zarzut zawarty w skardze, że organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie od decyzji organu I instancji niezgodnie z wnioskiem odwołującego się. Istotnie - decyzja Prezydenta W. w swojej sentencji zawiera dwa punkty, z których jeden określa zakres umorzenia ustalonej w 2003 r. opłaty, a drugi - zakres jej pobrania, ale to wyodrębnienie nastąpiło wyłącznie ze względów porządkowych, technicznych. Należy mieć bowiem na uwadze, że przedmiotem orzekania przez organy była ustalona opłata za usunięcie drzew i zakres jej umorzenia oraz - jednocześnie - pobrania, a nie poszczególne drzewa. Uznając, że konieczne jest umorzenie opłaty w określonej części organ I instancji nieuchronnie zdeterminował tym samym zakres pobrania tej opłaty w pozostałej części. Odwołująca się spółka kwestionując pobranie opłaty (punkt 2 decyzji z dnia [...] września 2006 r.) de facto zakwestionowała też jej punkt 1, który musiałby zostać zmieniony w razie uwzględnienia argumentacji zawartej w odwołaniu. Na tej samej zasadzie spółka faktycznie zakwestionowała też uzasadnienie decyzji w części dotyczącej określenia drzew żywych i obumarłych oraz dotyczącej zasadności umorzenia i pobrania opłaty, a także załączniki do decyzji Prezydenta W., z których jeden wymieniał obumarłe drzewa, a drugi - drzewa, które zachowały żywotność. W razie bowiem uwzględnienia odwołania konieczne byłoby zmodyfikowanie treści tych załączników. Tak więc odwołanie dotyczyło decyzji in extenso, a nie tylko jej punktu 2. Obydwa te punkty ściśle od siebie zależą i nie jest możliwe ich procesowe wyodrębnienie w tym sensie, że utrzymanie w mocy (zmiana) jednego z tych punktów nie pozostaje bez wpływu na utrzymanie w mocy (zmianę) drugiego z nich. Nie zasługuje też na uznanie zarzut zawarty w skardze, że organ odwoławczy zignorował fakt, iż tylko jedno z czterech drzew, których żywotność została zakwestionowana, utraciło tę żywotność całkowicie, a trzy pozostałe - jedynie częściowo. W ocenie strony skarżącej tylko całkowite ("w 100%") obumarcie drzewa uprawniało do pobrania opłaty za jego usunięcie. Niewątpliwie niewłaściwe było, w ocenie Sądu, że organ do tego zarzutu w ogóle się nie odniósł, przez co naruszono art. 107 § 1 i 3 Kpa, ale co do meritum zarzutu tego nie można podzielić. Jakkolwiek ustawa w art. 47 f ust. 7 stanowi generalnie o "zachowaniu żywotności" i nie precyzuje, jaki stopień tej żywotności zobowiązuje do umorzenia opłaty, to jednak mając na uwadze ratio legis tego przepisu stwierdzić należy, że jakiekolwiek pogorszenie stanu drzewa wskutek przesadzenia nie pozwala na umorzenie opłaty. Przepisy o ochronie przyrody, w tym przepisy określające warunki umorzenia opłaty za usunięcie drzewa, mają funkcję gwarancyjną, ochronną wobec stanu przyrody. Przesadzenie drzewa co do zasady powoduje konieczność poniesienia opłaty (art. 47 f ust. 1 ustawy). Odstępstwem od tej zasady, tj. wyjątkiem, który nie powinien być interpretowany rozszerzająco, jest sytuacja, gdy drzewo zachowało swoją poprzednią żywotność po przesadzeniu, inaczej mówiąc - gdy wskutek przesadzenia stan drzewa nie zmienił się in minus. Ryzyko prawne i konsekwencje jakiegokolwiek pogorszenia tego stanu ponosi jednak władający nieruchomością, czyli wnioskodawca. Godząc się na gradację pogorszenia drzewa i zakładając, że tylko zupełne obumarcie drzewa pozwala i nakazuje umorzyć opłatę za jego usunięcie, podważona zostałaby cała funkcja ochronna tych przepisów. Obumarcie drzewa w znacznym, niemal całkowitym zakresie (tak jak w niniejszej sprawie, w której trzy z czterech drzew obumarły w ponad 90% i - jak wynika z protokołu ich oględzin z dnia 24 maja 2006 r. - "...nie rokują szans na dalszy prawidłowy wzrost..."), przy interpretacji zaprezentowanej przez stronę skarżącą, kwalifikowałoby ustaloną opłatę do umorzenia. Z taką interpretacją nie można się zgodzić. Uznając powyżej wskazane zarzuty wobec zaskarżonej decyzji za niezasadne wyjaśnienia wymaga przyczyna, dla której wydane w sprawie decyzje zostały uchylone. Otóż zasadnie zauważa strona skarżąca, że art. 47 f ust. 7 ustawy przewiduje konieczność umorzenia ustalonej opłaty za usunięcie drzew po pierwsze wtedy, gdy drzewo zachowało swoją żywotność, a po drugie wtedy, gdy żywotności tej co prawda nie zachowało, ale wyniknęło to z siły wyższej lub z klęski suszy. Ustawa nie precyzuje co prawda pojęcia "siła wyższa", ale przyjąć można, że jest to każda okoliczność niezależna od władającego nieruchomością, która spowodowała obumarcie drzewa, i która doprowadziła do tego pomimo zachowania należytej staranności przy przesadzeniu drzewa i jego pielęgnowaniu. Zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak też w skardze do Sądu spółka wskazywała na okoliczność szczególnie ostrej, mroźnej zimy na przełomie roku 2005/2006. Zarzuciła też organom, że nie przeprowadziły żadnego postępowania w celu ustalenia, czy drzewa obumarły wskutek działania osób trzecich. W decyzji z [...] września 2006 r. organ tylko lakonicznie stwierdza, że "...z dokumentów nie wynika, iż ich stan (stan czterech drzew) jest skutkiem wystąpienia siły wyższej lub klęski suszy". Sąd zauważa zatem, że z "dokumentów" tych istotnie taki wniosek nie wynika, ale też organ nie podjął żadnych starań, aby takie "dokumenty" pozyskać. Organ zobowiązany był tymczasem ustalić, czy istotnie wystąpiły przesłanki odstąpienia od umorzenia ustalonej opłaty w zakresie tych czterech drzew. W postępowaniu administracyjnym nie można obarczać ciężarem dowodu określonych okoliczności faktycznych wyłącznie strony - inicjatywa dowodowa należy bowiem także do organu, który we własnym zakresie zobowiązany jest ustalać stan faktyczny, dokonywać prawnej oceny tego stanu, a następnie wydać prawidłowo uzasadnioną decyzję administracyjną (vide np. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r, sygn. akt I SA 301/00). Także Samorządowe Kolegium Odwoławcze powyższego obowiązku nie dopełniło - nie uzupełniło postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji o te niezbędne ustalenia, ani nie odniosło się w najmniejszym nawet stopniu do stanowiska skarżącej spółki, że obumarcie drzew nastąpiło wskutek szczególnie mroźnej zimy. Także w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy w tej kwestii milczy, choć ewentualne ustosunkowanie się do niej na etapie postępowania sądowego i tak ocenione zostałoby jako spóźnione. Nie jest oczywiście rolą Sądu stanowczo przesądzić, czy istotnie obumarcie czterech drzew było skutkiem mroźnej zimy jako siły wyższej (ewentualnie działania osób trzecich). Kwestię tę powinno jednak wyjaśnić prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne, stosownie do wymagań art. 7 i 77 § 1 Kpa. Następnie wyjaśnienie to powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tak, jak wymaga tego art. 107 § 3 Kpa. Niezbędne dla ustalenia powyższych okoliczności może się okazać skorzystanie z opinii biegłego (art. 84 § 1 Kpa), gdyż określenie przyczyn obumarcia drzew stanowi zagadnienie wymagające wiadomości specjalnych, którymi organ administracji nie musi dysponować. W dalszym postępowaniu organy dostosują się do wymagań przywołanych przepisów procedury administracyjnej - tj. podejmą wszelkie możliwe środki dowodowe w celu ustalenia, czy obumarcie drzew nastąpiło z powodów wskazanych w art. 47 f ust. 7 ustawy, a następnie prawidłowo, wyczerpująco uzasadnią podjęte rozstrzygnięcie. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, korzystając z uprawnień, jakie przyznaje art. 135 tej ustawy, Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Co do kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, a odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 152 przywołanej ustawy procesowej.