IV SA/Wa 2404/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowań 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 14 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K. na postanowienie Ministra Środowiska z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami zmieniającymi Wojewody [...] z [...] kwietnia 2007 r. i decyzjami Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2008 r., z [...] listopada 2009 r., z [...] lipca 2010 r. oraz z [...] września 2011 r., zmieniającymi decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r., udzielającą A. Sp. z o.o. z siedzibą w S, pozwolenia zintegrowanego dla instalacji służącej do składowania odpadów, z wyłączeniem odpadów obojętnych, o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę lub o całkowitej pojemności ponad 25000 ton, zlokalizowanej w m. N. gm. S. Wyrok zapadł w związku ze złożoną przez M.K. skargą na wyżej przywołane postanowienie Ministra Środowiska z [...] stycznia 2013 r. W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 185 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, dalej Poś, oraz art. 149 § 1 i 3 K.p.a Zakwestionował ustalenia organu co do braku po stronie skarżącego przymiotu strony , co wynikało jego zdaniem z błędnej wykładni art. 185 ust. 2a P.o.ś. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że wbrew stanowisku organów, w sprawie nie było oczywiste, że skarżący nie posiada legitymacji do wznowienia postępowań zmieniających. Jednak zmiany wynikające z tych decyzji i dotyczące udzielonego pozwolenia zintegrowanego z 2006 r., w sposób oczywisty, zdaniem Sądu I instancji, nie miały charakteru istotnego, a więc nie prowadziły do zwiększenia negatywnego wpływu tej instalacji na środowisko. Zdaniem Sądu I instancji, największy wpływ na środowisko miała zmiana pozwolenia zintegrowanego dokonana decyzją Wojewody [...] z 3 kwietnia 2007 r. W zasadniczy sposób wpłynęła bowiem na standard eksploatacji, w dodatku nie wiązała się ze zmianami technologicznymi, które mogłyby tę zmianę niejako "zneutralizować" z punktu widzenia wpływu na środowisko. Postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2007 r., było jednak prowadzone i ukończone przed nowelizacją art. 185 ust. 2a p.o.ś. Sąd I instancji wyjaśnił, że kolejne decyzje zmieniające mogły być objęte wnioskiem o wznowienie w związku z nowelizacją art. 185 ust. 2a P.o.ś. Jednak nie zawierały one istotnych zmian pozwolenia zintegrowanego w rozumieniu tego przepisu. Decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2008 r. wprowadziła niewielkie korekty w stosunku do poprzedzającej ją decyzji zmieniającej Wojewody [...] z [...] kwietnia 2007 r., w wielu miejscach zmniejszając ilości i rodzaje dopuszczonych odpadów, w stosunku do poprzedniej zmiany. Decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2009 r. wprowadziła w tym pozwoleniu zintegrowanym nowe instalacje, w tym linię sortowniczą, mającą służyć dostosowaniu przedmiotowej instalacji składowania odpadów, w zakresie unieszkodliwiania i odzysku odpadów, do wymogów unijnych, a więc do procedur nakładających bardzo wysoki standard wymagań w zakresie ochrony środowiska. Jak stwierdzono w tej decyzji, funkcjonowanie linii sortowniczej spowoduje zwiększenie ilości odpadów odzyskiwanych na instalacji. Z decyzji tej wynika też, że hałas związany z uruchomieniem wskazanej linii sortowniczej ograniczy się do terenu składowiska, przez co nadal będzie ona spełniała wynikające z obowiązujących przepisów prawa wymogi ochrony środowiska. W efekcie jej działania, na składowisko trafiać będą tylko odpady nienadające się już do dalszego wykorzystania. Wskazane rozwiązanie techniczne pozwalało zatem na przyjmowanie znacznie zwiększonych ilości niektórych rodzajów odpadów, bez konieczności skrócenia terminu użytkowania składowiska. Jednak decyzja zmieniająca z 2 listopada 2009 r. zwiększenia tego jeszcze nie przewidziała. Ustalenie jego wielkości stało się możliwe dopiero później, po uruchomieniu linii sortowniczej, czego wyrazem stała się kolejna decyzja zmieniająca pozwolenie zintegrowane – decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2010 r. Wprowadzona nią zmiana służyła doprecyzowaniu rodzajów i ilości odpadów przeznaczonych do odzysku na linii sortowniczej w procesie R15. Kolejna decyzja zmieniająca Marszałka Województwa [...] z [...] września 2011 r. również pozostawała w związku z doprecyzowaniem ilości i rodzajów odpadów powstających w wyniku pracy linii sortowniczej w procesie przetwarzania (R15) oraz wynikała z konieczności uwzględnienia funkcjonowania wybudowanej płyty kompostowej o wymiarach 30x50 m, a zatem o pojemności 1500 m2 (proces unieszkodliwiania D8). Jednocześnie Spółka nie uzyskała zgody na unieszkodliwienie metodą D5 odpadu o kodzie 17 03 02 – asfaltu innego niż wymieniony w 17 03 01 – z uwagi na to, że nie dysponowała możliwością selektywnego składowania w odrębnym sektorze. W ocenie Sądu I instancji, zmiany wynikające z decyzji Marszałka Województwa [...] nie miały więc charakteru zmian istotnych. Stąd też w sprawie nie miał zastosowania art. 185 ust. 2a p.o.ś. Przepis ten znajduje zastosowanie tylko do takich procedur zmieniających pozwolenie zintegrowane, które dotyczą zmian istotnych pozwolenia zintegrowanego, zwiększających wielkość emisji instalacji, a przez to prowadzących do braku zachowania wymogów ochrony środowiska. W takich właśnie postępowaniach wymagany jest udział społeczeństwa w rozumieniu ustawy środowiskowej. W takim też postępowaniu mogą brać udział organizacje ekologiczne. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie Spółka wnosiła o dokonanie "nieistotnych" zmian instalacji w trybie art. 155 k.p.a. Marszałek Województwa uwzględniał te wnioski w pierwszej kolejności dostosowując pozwolenie zintegrowane do wprowadzonych przez Spółkę modernizacji prowadzonego składowiska odpadów, w celu dostosowania jego działania do wymogów wynikających z prawa unijnego, także w zakresie standardów ochrony środowiska. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. - art. 3 pkt 7 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej jako "p.o.ś.") przez jego niezastosowanie przy analizie charakteru zmian wprowadzanych w instalacji. - art. 185 ust. 2a w związku z art. 3 pkt 7 p.o.ś. przez jego niezastosowanie, pomimo że zmiany w instalacji miały charakter istotnych, wymagających zmiany decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego. - art. 192 p.o.ś. przez jego niezastosowanie, pomimo że ze wskazanego przepisu wynika, że przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio przy każdej jego zmianie, niezależnie od tego, czy miała charakter istotny czy nieistotny. - art. 215 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 7 p.o.ś. przez jego niezastosowanie, podczas gdy zmiany wprowadzane w instalacji miały charakter zmian istotnych i wymagały decyzji w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego wydawanych w trybie art. 215 ust. 1 p.o.ś. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 185 ust. 2a oraz art. 3 pkt 7 p.o.ś. przez ich niezastosowanie, pomimo że zachodziły przesłanki do uchylenia postanowienia Ministra Środowiska i poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa [...]. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że w sprawie występowały przesłanki do odmowy wznowienia postępowania. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, pomimo że w sprawie występują podstawy do wznowienia postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2577/13 uwzględnił w części skargę kasacyjną. Za zasadny uznał zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z brakiem zastosowania przez właściwe organy w tej sprawie art. 149 § 1 k.p.a. oraz błędnym zastosowaniem art. 149 § 3 k.p.a. wskazując, że w świetle utrwalonej jednolitej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na etapie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie można już badać przesłanek wznowienia postępowania. Przepis art. 149 § 2 k.p.a. daje podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn jego wznowienia jak i rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty ale po jego wznowieniu. W tej sprawie właśnie organy na etapie odmowy wznowienia postępowania badały jednak także przyczyny wznowienia postępowania wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Było to błędne ponieważ powyższe przesłanki właściwy organ administracji może badać dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dlatego też nie ulega także wątpliwości, że w tej sprawie właściwy organ rozpatrując podanie o wznowienie postępowania mógł badać – oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych tylko kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu w świetle dyspozycji art. 148 k.p.a. Oznacza to, że decyzja odmowna może być wydana tylko wtedy kiedy żądanie zainteresowanego podmiotu jest oczywiście bezzasadne co jednak w tej sprawie nie wystąpiło. Zakwestionował stanowisko sądu I instancji co do tego, że zmiany w instalacji nie miały charakteru istotnego i dlatego nie wymagały zmiany w pozwoleniu zintegrowanym regulującym jej funkcjonowanie w rozumieniu art. 185 ust. 2a p.o.ś. Nie jest to jednak stanowisko słuszne, ponieważ dyspozycja art. 185 § 1 p.o.ś. nie znajduje zastosowania w postępowaniach nadzwyczajnych. Wynika to z tego, że po wydaniu przedmiotowego pozwolenia na szczególne korzystanie ze środowiska, podczas eksploatacji danej instalacji, może wystąpić konieczność badania interesu prawnego i innych podmiotów niż te, które brały udział w postępowaniu o wydanie danego pozwolenia zintegrowanego NSA zwrócił także uwagę na to , że nie należy mylić kompetencji, które przysługują w takich postępowaniach na podstawie art. 44 ustawy środowiskowej organizacjom ekologicznym z uprawnieniami, które posiadają w tych postępowaniach podmioty, które uważają się za strony takiego postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. i co należy jeszcze raz zaznaczyć – w ramach postępowania nadzwyczajnego, a nie przecież "zwykłego" postępowania administracyjnego. Uznał za przedwczesne zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez sąd przepisów prawa materialnego. ponieważ będą mogły być badane dopiero po wznowieniu w tej sprawie postępowania na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U: 2012, poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że organ nie zastosował w sprawie art. 149 § 1 K.p.a. a nadto błędnie zastosował art. 149 § 3 K.p.a. W związku z tym, powtarzając argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że organ dokonał merytorycznej oceny wniosku o wznowienie z pominięciem przepisu art. 149 § 1 K.p.a. Postępowanie o wznowienie jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym w pierwszej kolejności organ bada czy podanie o wznowienie zawiera wskazane w art. 145 § 1 - 3 K.p.a. (inne nie dotyczą niniejszej sprawy), czy zostało wniesione w terminie o jakim mowa w art. 148 K.p.a. i czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu. Są to przesłanki dopuszczalności wznowienia. Decyzja odmowna może być wydana tylko wtedy gdy żądanie zainteresowanego podmiotu jest oczywiście bezzasadne. NSA stwierdził, że taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. W związku z tym ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie miał obowiązek zbadania ww przesłanek dopuszczalności wznowienia, których do tej pory nie badał. W przypadku gdy zostanie ustalone, że są one spełnione, wyda postanowienie o wznowieniu na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. Postanowienia otworzy drogę do merytorycznej oceny przez organ przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy – art.- 149 § 2 K.p.a. Organ będzie miał na uwadze wskazane w uzasadnieniu NSA poglądy o braku podstaw do zastosowania art. 185 § 1 P.o.ś w postępowaniach nadzwyczajnych. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze, są w takiej sytuacji przedwczesne skoro organ nie dokonał formalnej oceny wniosku o wznowienie. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.