IV SA/Wa 241/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] listopada 2015 r. wydana na podstawie art.138 §1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] Sp. z o.o. (dalej: Spółka, skarżąca) od decyzji Starosty P. (dalej: organ I instancji) Nr [...] z [...] września 2015 r. orzekającej o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] polegającej na ujawnieniu [...] lokali w budynku usytuowanym na działce ewidencyjnej nr [...] oraz [...] lokali w budynku usytuowanym na działce nr [...]. W decyzji z [...] listopada 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przestawiał się następująco: Spółka wystąpiła do organu I instancji o wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków zmian polegających na ujawnieniu lokali w budynkach usytuowanych na działkach nr [...] z obrębu [...] dołączając zaświadczenia o samodzielności lokali wydane dla [...] lokali w każdym z tych budynków, określonych jako mieszkalny jednorodzinny jednolokalowy oraz arkusze danych ewidencyjnych lokali w każdym z tych budynków. Organ ewidencyjny zwrócił się do Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa Powiatowego w P. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z zapytaniem, czy dla budynków na działkach nr [...] były wydane projekty zamienne stwierdzające, że są one budynkami wielorodzinnymi, a nie jednorodzinnymi jednolokalowymi. W odpowiedzi Wydział Architektoniczno - Budowlany w piśmie z [...] września 2015 r. poinformował, że nie dokonano zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania na budynki wielorodzinne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił odpowiedzi w piśmie z [...] września 2015 r. informując, że budynki zostały wybudowane i odebrane do użytkowania jako budynki mieszkalne jednorodzinne i tak należy je traktować, bo jedynie zabudowa jednorodzinna jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, organ ten nie wydawał żadnych decyzji administracyjnych w sprawie zatwierdzenia projektów budowlanych zamiennych. Po zapoznaniu się wnioskodawcy z zebranymi aktami sprawy i zgłoszeniu przez niego uwag w formie protokołu sporządzonego w dniu [...] września 2015 r., organ I instancji w decyzji Nr [...] z [...] września 2015 r. odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] polegającej na ujawnieniu [...] lokali w budynku usytuowanym na działce ewidencyjnej nr [...] oraz [...] lokali w budynku usytuowanym na działce nr [...], na podstawie przedłożonych zaświadczeń o samodzielności lokali. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, że zgodnie z aktualnymi zapisami w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] na działkach nr [...] ujawnione są budynki mieszkalne jednorodzinne, na podstawie operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2014 r. pod nr [...]. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dostarczył zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...] kwietnia 2015 r., według których budynki znajdujące się na przedmiotowych działkach przyjęte zostały do użytkowania w dniu [...] maja 2015 r. jako budynki mieszkalne jednorodzinne jednolokalowe o powierzchni zabudowy [...] m2 oraz ilości izb [...]. Organ wyjaśnił, że w związku z załączonymi do wniosku zaświadczeniami o samodzielności lokali oraz uzyskanymi informacjami od organów architektoniczno-budowlanych, organ ewidencyjny posiada sprzeczne ze sobą dokumenty dotyczące budynków na działkach nr [...] z obrębu [...], co stanowi przesłankę do odmowy ujawnienia lokali w ewidencji gruntów i budynków. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji zarzucając naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 1 pkt 3 i art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a i pkt 2b lit. h ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm., dalej: p.g.k.). Skarżąca podniosła również, że w ewidencji gruntów i budynków ujawnia się aktualne dane na podstawie przewidzianych prawem dokumentów. Zdaniem Spółki, w świetle obowiązujących przepisów prawa organ wydający zaskarżoną decyzję niewłaściwie ocenił zgromadzone w sprawie dowody. W decyzji z [...] listopada 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że na podstawie operatu geodezyjnego inwentaryzacji powykonawczej budynku jednorodzinnego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego w dniu [...] grudnia 2014 r. pod nr [...], w ewidencji gruntów i budynków wykazano w działkach nr [...] użytek gruntowy "tereny mieszkaniowe" o symbolu "B" oraz na każdej z działek budynek mieszkalny jednorodzinny o 3 kondygnacjach i powierzchni zabudowy [...] m2. Zdaniem organu odwoławczego, załączone zaświadczenia o samodzielności [...] lokali w każdym z budynków są niespójne z danymi dotyczącymi budynków wynikającymi z dokumentacji architektoniczno- budowlanej oraz z operatu z inwentaryzacji powykonawczej budynków. W ocenie organu II instancji, zamieszczone w nich pouczenia świadczą o sytuacji spornej, wręcz konfliktowej. Wynika z nich, że zmiana zrealizowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych na budynki wielorodzinne zgodnie z obowiązującymi przepisami wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Jednak zgłoszenie takie w obecnym stanie prawnym nie mogłoby zostać przyjęte, gdyż narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z [...] lutego 2001 r. Według organu II instancji, pisma organów administracyjno-budowlanych z [...] września 2015 r. potwierdzają, że nie dokonano zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania na budynki wielorodzinne i nie wydano żadnych decyzji administracyjnych w sprawie zatwierdzenia projektów budowlanych zamiennych. Organ odwoławczy podnosi, że do czasu ujednolicenia dokumentacji architektoniczno-budowlanej, ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków [...] lokali w każdym z budynków wykazanych aktualnie jako jednorodzinne spowodowałoby wzajemną sprzeczność danych ewidencyjnych i byłoby nieuprawnione. W ewidencji wykazuje się stany faktyczne i prawne gruntów, budynków i lokali oraz ich właścicieli i osób władających na podstawie przewidzianych prawem dokumentów, z których dane te wynikają w sposób jednoznaczny i bezsporny. Treść wydanych zaświadczeń o samodzielności lokali świadczy, że nie są one takimi dokumentami. Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty, że organ ewidencyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny dokumentów urzędowych jest nieuzasadniony. W ocenie organu II instancji, aktualizacja lub odmowa aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w drodze decyzji administracyjnej zobowiązuje organ ewidencyjny do oceny zebranego materiału pod względem mocy dowodowej. Według organu odwoławczego, treść przedłożonych zaświadczeń jest niespójna z aktualnymi danymi ewidencyjnymi, a ponadto świadczy o zaistnieniu sytuacji konfliktowej, której rozwiązanie w świetle obowiązujących przepisów prawa jest problematyczne. Organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia powołanych w odwołaniu przepisów ustawowych za nieuzasadniony. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a w uzasadnieniu wyjaśnił czytelnie powody zajętego stanowiska. W piśmie z [...] grudnia 2015 r. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] listopada 2015 r., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 3 i art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a i pkt 2b lit. h, p.g.k., w związku z odmową ujawienia w budynkach lokali, choć okoliczność istnienia samodzielnych lokali w budynkach została stwierdzona dokumentami urzędowymi w postaci zaświadczeń o samodzielności lokali, zaś w sprawie ich ujawnienia w budynkach podmiot uprawniony w osobie właściciela złożył stosowny wniosek, a nadto zakres zmiany aktualizacyjnej należy do informacji gromadzonych w ewidencji. Spółka wnosi o uchylenie w całości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] listopada 2015 r., o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty P. z [...] września 2015 r., odmowie ujawnienia lokali w budynkach oraz uchylenie w całości decyzji Starosty P. z [...] września 2015 r., o odmowie ujawnienia lokali w budynkach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew zapatrywaniom [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz Starosty P., bez znaczenia w zaistniałej sytuacji jest przywołane w zaskarżonej decyzji pouczenie o trybie i sposobie występowania z ewentualnym wnioskiem w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku. Według skarżącej, w ewidencji gruntów i budynków ujawnia się bowiem dane dotyczące nieruchomości, nie ujawnia się zaś pouczeń o wszczęciu i prowadzeniu możliwych postępowań administracyjnych. Skarżąca wskazuje, że w budynkach znajdują się lokale, które spełniają kryteria odrębnych tj. samodzielnych lokali i ten stan podlega ujawnieniu we właściwych rejestrach, w tym przypadku w ewidencji gruntów i budynków. Organ prowadzący ewidencję na podstawie przewidzianych przepisami prawa dokumentów dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzenie zmian do bazy danych ewidencyjnych, nie dokonuje zaś ponownej oceny urzędowych dokumentów np. zaświadczeń stwierdzających samodzielność lokali. Zdaniem Spółki, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w obydwu zaskarżonych decyzjach, okoliczność ujawnienia lokali w budynkach pozostaje bez wpływu na spójność operatu ewidencji gruntów i budynków, w szczególności zaś nie prowadzi do rozbieżności danych o budynkach i lokalach. To zaniechanie ujawnienia lokali w budynkach skutkuje w ten sposób, że w operacie ewidencji gruntów i budynków brak jest aktualnych danych, które jako zgodne ze stanem faktycznym oraz stanem prawnym, potwierdzonym zaświadczeniami o ich samodzielności powinny zostać niezwłocznie ujawnione. Według skarżącej, z nieznanych powodów Starosta P. wyraził pogląd, że okoliczność znajdowania się w budynku jednorodzinnym siedemnastu części budynku, które spełniają ustawowe kryteria samodzielnych lokali mogłaby powodować rozbieżność danych oraz sprzeczność dokumentów, zaś organ administracji publicznej wyższego stopnia, błąd ten powielił przenosząc do decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym. Spółka podnosi, że w żadnym z budynków nie mieszka bowiem więcej niż jedna rodzina. Potwierdzają to oględziny nieruchomości, z których sporządzono protokół. Skarżąca podnosi również, że budynki zostały przyjęte do użytkowania i stwierdzono, że powierzchnia użytkowa każdego z nich wynosi [...] m2 oraz ilość izb w każdym z budynków wynosi [...]. W tym stanie rzeczy dopatrywanie się ewentualnych rozbieżności i sprzeczności wśród dokumentów będących podstawą wniosku o dokonanie aktualizacji w operacie ewidencji gruntów i budynków jest bezzasadne. Zdaniem skarżącej, organ I instancji, powinien dokonać aktualizacji w operacie ewidencyjnym gruntów i budynków poprzez ujawnienie samodzielnych lokali odpowiednio w każdym z budynków, bowiem: 1) informacje o lokalach należą do informacji gromadzonych i aktualizowanych w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 3 p.g.k.; 2) uprawniony podmiot ewidencyjny w osobie właściciela złożył wniosek; 3) budynki zostały przyjęte do użytkowania, przy czym zgodnie z rzeczywistością stwierdzono, że powierzchnia każdego z budynków wynosi [...] m2 i w każdym z budynków znajdują się [...] izby; 4) wydano urzędowe zaświadczenia stwierdzające, że w każdym z budynków znajduje się siedemnaście samodzielnych lokali w rozumieniu art. 2 ustawy o własności lokali. Skarżąca powołała się także na orzecznictwo sądów administracyjnych, potwierdzające jej zdaniem, stanowisko wyrażone w skardze. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.:Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. i p.g.k. W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094). W ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania ww. przepisów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, i art. 77 k.p.a., wskazać należy, że materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi organy administracji orzekające w niniejszej sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Zdaniem Sądu, przeprowadzone przez organy I i II instancji postępowanie wyjaśniające, jak również zgromadzony materiał dowodowy w kontrolowanej przez Sąd sprawie mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię zasad postępowania administracyjnego umożliwił dokonanie oceny w zakresie spełnienia przesłanek wymaganych przez prawo do wydania w niniejszej sprawie decyzji utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, w której orzeczono o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina P., jedn. rej. [...], w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha, jedn. rej. [...], w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha, polegającej na ujawnieniu lokali w budynkach, na podstawie przedłożonych zaświadczeń wydanych przez Starostę P. dnia [...] lipca 2015 r. znak od Nr rej. [...] do Nr rej. [...] stwierdzających, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym jednolokalowym położonym na dz. [...] znajduje się [...] samodzielnych lokali oraz zaświadczeń wydanych przez Starostę P. dnia [...] lipca 2015 r. znak od Nr rej. [...] do Nr rej. [...] stwierdzających, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym jednolokalowym położonym na dz. [...] znajduje się [...] samodzielnych lokali. Podnieść należy, że z zasady wyrażonej wart. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Według Sądu, kierując się tak zakreśloną treścią tej zasady postępowania administracyjnego nie można zgodzić się z zarzutem przedstawionym w skardze dotyczącym naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Jeżeli rozstrzygnięcie decyzji nie pozostaje w sprzeczności z treścią jej uzasadnienia, to sytuacja taka, nie narusza także art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organ administracji musi wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji aktu (decyzji lub postanowienia) bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wynikającej z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji organu I i II instancji są skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniają tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w decyzjach organu I i II instancji przepisów k.p.a. oraz p.g.k., które doprowadziły do wydania orzeczenia o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] polegającej na ujawnieniu [...] lokali w budynku usytuowanym na działce ewidencyjnej nr [...] oraz [...] lokali w budynku usytuowanym na działce nr [...]. W ocenie Sądu, motywy decyzji zostały tak ujęte, aby Spółka mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy przy wydaniu decyzji w niniejszej sprawie. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych wart. 107 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji zarówno organu I jak i II instancji spełnia wymagania określone wart. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu I i II instancji wynikają motywy podjętych rozstrzygnięć, których przedmiotem jest odmowa wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] polegającej na ujawnieniu [...] lokali w budynku usytuowanym na działce ewidencyjnej nr [...] oraz [...] lokali w budynku usytuowanym na działce nr [...]. Według Sądu, uzasadnienia kontrolowanych decyzji stanowią uzewnętrznioną motywację podjętych w nich rozstrzygnięć. W uzasadnieniach tych decyzji znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem decyzji orzekającej o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. Podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie decyzji, w której odmówiono wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Proces ten w ocenie Sądu, znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zarówno organu I i II instancji. W niniejszej sprawie organ II instancji prowadził postępowanie od początku, nie będąc związany ustaleniami organu instancji niższej. W przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w decyzji z [...] listopada 2015 r. ustosunkował się także do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu z [...] października 2015 r., a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął Starosta P. wydając decyzję z [...] września 2015 r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji odwoławczej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] listopada 2015 r. W zaskarżonej do Sądu decyzji organ II instancji powołał się na motywy wyrażone przez Starostę P. w decyzji z [...] września 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w decyzji z [...] listopada 2015 r. uzasadnił także fakt nieuwzględnienia odwołania Spółki z [...] października 2015 r., podając motywy, jakimi się kierował przy odrzuceniu poszczególnych twierdzeń zawartych w tym odwołaniu. Organ odwoławczy w decyzji z [...] listopada 2015 r. wyczerpująco udowodnił także brak związku przyczynowego między wadami postępowania zarzucanymi w odwołaniu, a decyzją z [...] września 2015 r. wydaną przez Starostę P. Należy stwierdzić, że uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie są związane z przedmiotem rozstrzygnięcia, którym jest odmowa wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] polegającej na ujawnieniu [...] lokali w budynku usytuowanym na działce ewidencyjnej nr [...] oraz [...] lokali w budynku usytuowanym na działce nr [...]. Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać trzeba, że z akt kontrolowanej przez Sąd sprawy wynika, że organ ewidencyjny zwrócił się do Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa Powiatowego w P. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z zapytaniem, czy dla budynków na działkach nr [...] były wydane projekty zamienne stwierdzające, że są one budynkami wielorodzinnymi, a nie jednorodzinnymi jednolokalowymi. Odpowiadając na tak postawione pytanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił odpowiedzi w piśmie z [...] września 2015 r., informując tym samym, że budynki zostały wybudowane i odebrane do użytkowania jako budynki mieszkalne jednorodzinne i tak należy je traktować, bo jedynie zabudowa jednorodzinna jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji nie zostały wydane żadne decyzje administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektów budowlanych zamiennych. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, według którego załączone zaświadczenia o samodzielności [...] lokali w każdym z budynków są niespójne z danymi dotyczącymi budynków wynikającymi z dokumentacji architektoniczno- budowlanej oraz z operatu z inwentaryzacji powykonawczej budynków. Ma rację organ II instancji, że zamieszczone w nich pouczenia świadczą o sytuacji spornej, wręcz konfliktowej. Wskazać należy, że zmiana kwalifikacji zrealizowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych na budynki wielorodzinne zgodnie z obowiązującymi przepisami wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Jednak zgłoszenie takie w obecnym stanie prawnym nie mogłoby zostać przyjęte, gdyż narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w P. z [...] lutego 2001 r. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, według którego "nie jest dopuszczalna zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na odrębne lokale mieszkalne w budynkach jednorodzinnych, gdyż wskutek tego w każdym z budynków znajdowałyby się trzy lokale mieszkalne. Tymczasem plan dopuszcza tylko jeden lokal mieszkalny w budynku jednorodzinnym, przy jednoczesnym zachowaniu dotychczasowego użytkowania. Oznacza to, że przedmiotowe budynki jednorodzinne zgodnie z ustaleniami planu nie mogą mieć więcej lokali mieszkalnych niż mają obecnie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy obu instancji zasadnie postanowiły odmówić wydania zaświadczenia, gdyż wskazana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (zob. wyrok NSA z 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2984/14, dostępne na stronie: cbois.nsa.gov.pl). Należy zgodzić się z poglądem organu II instancji, według którego w okolicznościach niniejszej sprawy, do czasu ujednolicenia dokumentacji architektoniczno-budowlanej, ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków [...] lokali w każdym z budynków wykazanych aktualnie jako jednorodzinne spowodowałoby wzajemną sprzeczność danych ewidencyjnych i byłoby nieuprawnione. Podnieść należy, że w ewidencji wykazuje się stany faktyczne i prawne gruntów, budynków i lokali oraz ich właścicieli i osób władających na podstawie przewidzianych prawem dokumentów. Jednak dane z ich treści muszą wynikać w sposób jednoznaczny i bezsporny. Treść wydanych przez Starostę P. zaświadczeń o samodzielności lokali potwierdza, że stwierdzenia tam zawarte nie są jednoznaczne i bezsporne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 pkt 3 p.g.k., należy wyjaśnić, że z treści tego przepisu wynika, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Normy w ten sposób określonej nie można interpretować tak jak tego oczekuje skarżąca. Nie można zatem zgodzić się poglądem Spółki wyrażonym w skardze, według którego okoliczność ujawnienia lokali w budynkach pozostaje bez wpływu na spójność operatu ewidencji gruntów i budynków, w szczególności nie prowadzi do rozbieżności danych o budynkach i lokalach. Organy obu instancji prawidłowo stwierdziły istnienie rozbieżności i sprzeczności wśród dokumentów będących podstawą wniosku o dokonanie aktualizacji w operacie ewidencji gruntów i budynków. Wbrew stanowisku skarżącej, organ ewidencyjny jest uprawniony do dokonywania oceny dokumentów urzędowych z punktu widzenia ich jasności i braku występowania sprzeczności. Wskazać należy bowiem, że aktualizacja lub odmowa aktualizacji ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wydając decyzję w tych sprawach organ ewidencyjny ma zatem obowiązek prawny ocenić zebrany materiał pod względem jego mocy dowodowej. Wydanie decyzji musi być w konsekwencji tego poprzedzone postępowaniem administracyjnym przeprowadzonym zgodnie z przepisami k.p.a., w tym zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 i 80 k.p.a., w zakresie postępowania wyjaśniającego. Pomimo, że ewidencja gruntów i budynków pełni wyłącznie funkcję rejestrującą i jest tylko zbiorem informacji będących odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, to nie oznacza to, że organ, nie ma uprawnień do oceny treści zaświadczeń, która w niniejszej sprawie jest niespójna z aktualnymi danymi ewidencyjnymi i świadczy o zaistnieniu sytuacji konfliktowej. W kontrolowanej przez Sąd sprawie organy posiadały sprzeczne ze sobą dokumenty dotyczące budynków znajdujących się na dz. [...] z obrębu [...], gm. P., co stanowi przesłankę do odmowy ujawnienia lokali w ewidencji gruntów i budynków. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a i pkt 2b lit. h. Według art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a, p.g.k., informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: przepisów prawa, przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. Należy podkreślić, że w toku postępowania prowadzonego w tym przedmiocie organy geodezyjne kierują się podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, a więc powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Postępowanie aktualizacyjne ma zatem na celu utrzymanie takiego stanu ewidencji, aby dane w niej zawarte były zgodne, zarówno z okolicznościami faktycznymi, jak i ze stanem prawnym. Przy czym należy zauważyć, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (m. in. wyrok NSA w sprawie I OSK 1488/06, wyrok NSA w sprawie I OSK 1044/08). Warto też dodać, że aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów może nastąpić zarówno na wniosek jak i z urzędu. Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2b lit. h, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców. Jak wynika z treści § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Z treści cytowanych wyżej przepisów wynika, że dokumenty powinny być jednoznacznie brzmiące i nie podlegać ocenie, jak również rozstrzyganiu prze organ prowadzący ewidencję. Zakładanie i prowadzenie ewidencji dotyczy bowiem nierozdzielnie gruntów i lokali, a informacje o gruntach, budynkach i lokalach ujawnione w operacie ewidencyjnym muszą być ze sobą wzajemnie spójne. Ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków [...] zaświadczeń, a tym samym założenie [...] kartotek lokali w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych posadowionych na działkach nr [...] obręb [...] gm. P., spowodowałoby brak spójności operatu ewidencji gruntów i budynków oraz doprowadziłoby do ujawnienia rozbieżności danych o budynkach i lokalach. Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować, tj. przyjąć, że wprawdzie danego prawa nie poświadcza w sposób bezpośredni żaden dokument, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować (wyroki NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1907/01, publ. LEX nr 156364 oraz z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1018/02, publ. LEX nr 156374). W świetle powyższych założeń uznać należy, że zasadnie organy obu instancji odmówiły wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] polegającej na ujawnieniu [...] lokali w budynku usytuowanym na działce ewidencyjnej nr [...] oraz [...] lokali w budynku usytuowanym na działce nr [...]. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.