IV SA/Wa 241/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant ref. staż. Anna Arendt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni [...] w S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminnej Spółdzielni [...] w S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], wydaną na skutek odwołania Gminnej Spółdzielni "[...]" z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w części dotyczącej ustalenia, że działka położona w obrębie [...], gmina [...], oznaczona w ewidencji gruntów numerem [...] o powierzchni 0,0344 ha (powstała z działki nr [...]), stanowi własność Skarbu Państwa (mienie gromadzkie) – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Wnioskiem z dnia 8 maja 2018 r. Gminna Spółdzielnia "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: Spółdzielnia) wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 kpa nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] podnosząc, że brak było podstaw do ich wydania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją z [...] października 2017 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 1 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703), na wniosek Gminy [...] orzekł, że działka gruntu nr [...] o powierzchni 0,0344 ha, położona w miejscowości [...], gm. [...] - stanowi mienie [...]. Po uprawomocnieniu się tej decyzji, na wniosek Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., Wojewoda [...] w dniu [...] lutego 2018 r. wydał decyzję, w której stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa nabyła ona nieodpłatnie prawo własności tej nieruchomości. Podniesiono, że działka ta faktycznie nie była użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi [...], lecz przez Spółdzielnię. W innym wypadku Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nie wydałoby tej Spółdzielni decyzji o lokalizacji ogólnej i szczegółowej na budowę sklepu. Nie zostałaby też wydana na rzecz Spółdzielni decyzja o pozwoleniu na budowę. Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., zaś wniosek w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...]- przekazał zgodnie z właściwością do rozpatrzenia Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Następnie decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty [...]. Gminna Spółdzielnia "[...]" w [...] wniosła od niej odwołanie przekazane zgodnie z właściwością do rozpatrzenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który zauważył, że wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek ma miejsce wówczas, gdy zawarte we wniosku żądanie dotyczy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej indywidualnej sprawy, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 kpa oraz odpowiada wymaganiom formalnym i procesowym, a organ, do którego wniesiono podanie jest właściwy w sprawie. Spełnienie wymienionych przesłanek determinuje dopuszczalność wniosku. Stosownie do treści art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest podmiot, którego zindywidualizowany, własny interes prawny lub obowiązek wynikający z powszechnie obowiązującego przepisu prawa, stanowi przedmiot tego postępowania. Oznacza to, że do uruchomienia postępowania administracyjnego nie wystarczy przekonanie danej osoby o statusie strony, ani też wniesienie podania lub żądania w interesującej ją sprawie, a zatem interes faktyczny. Musi bowiem jeszcze istnieć obiektywny, regulowany przepisami powszechnie obowiązującymi, interes prawny lub obowiązek podmiotu inicjującego postępowanie lub żądającego udziału w postępowaniu. Mając na uwadze powołane przepisy w zakresie dopuszczalności wniosku i przymiotu strony organ stwierdził, że złożony przez Spółdzielnię wniosek jest z przyczyn podmiotowych niedopuszczalny. Spółdzielnia nie posiada interesu prawnego, legitymującego do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...]. Nie wykazała, że posiada jakikolwiek tytuł prawny do działki nr [...]. Posiadany przez nią interes jest interesem faktycznym, Spółdzielnia wystąpiła z wnioskiem, gdyż jest zainteresowana uregulowaniem stanu prawnego tej działki na swoją rzecz. Mając na uwadze przedstawione argumenty Minister uchylił decyzję Wojewody w całości i umorzył postępowanie w I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosła Gminna Spółdzielnia "[...]" z siedzibą w [...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie prawa formalnego, tj. art. 28 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż Spółdzielnia nie spełnia warunków przyznania jej statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...]. Zdaniem Spółdzielni, twierdzenie Ministra, że nie wykazała ona, iż posiada interes prawny rozumieniu art. 28 kpa, uprawniający ją do występowania w charakterze strony tego postępowania – jest sprzeczne z zasadami prawidłowej wykładni prawa, jak też i z literalnym brzmieniem tego przepisu. Zostały spełnione wszystkie wymienione w nim przesłanki, aby można było uznać, iż przysługuje jej status strony we wspomnianym postępowaniu administracyjnym. Brak stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, ustalającej, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa (mienie gromadzkie), w sposób istotny wpływa na dochodzone przez Spółdzielnię przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie [...] roszczenie o stwierdzenie nabycia własności w/w nieruchomości przez zasiedzenie. Zatem Spółdzielnia ma interes prawny zdefiniowany w art. 28 kpa, aby być strona niniejszego postępowania administracyjnego. Istnieje bowiem realny związek o charakterze materialno-prawnym pomiędzy normą art. 172 § 1 i 2 kc o nabyciu własności nieruchomości przez zasiedzenie oraz art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a niniejszym postępowaniem administracyjnym. Wynik postępowania administracyjnego wpłynie w istotny sposób na sytuację prawną Spółdzielni odnośnie ustalenia jej prawa do przedmiotowej nieruchomości. Wobec tego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien był ewentualnie uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. jako sprzeczną prawem i orzec co do istoty sprawy lub uchylić ją i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania organowi niższej instancji. Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Badając sprawę w powyższych granicach Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i w całości podzielić należało podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania. Choć nie zostało to wprost wyartykułowane w zaskarżonej decyzji, to z okoliczności sprawy wynika, że organ uznał, iż w sprawie zastosowanie ma art. 105 § 1 kpa stanowiący, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zdaniem Sądu, zasadny okazał się zarzut naruszenia przede wszystkim art. 28 kpa przez przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, legitymującego ją do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], bowiem nie wykazała, że posiada jakikolwiek tytuł prawny do działki nr [...]. Z powołanego wyżej przepisu wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z orzecznictwie sądowo-administracyjnym podnosi się, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony, a istnieje on wówczas, gdy istnieje związek generalnie o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa administracyjnego (może też należeć do innej gałęzi prawa), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2018 r., I OSK 2230/16, LEX nr 2537209). W judykaturze wyrażony został też pogląd, iż dla ustalenia interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma znaczenia prawnego jego udział w postępowaniu zwykłym. Stroną takiego postępowania nadzwyczajnego jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można mówić o jego istnieniu bądź jego braku, jeśli nie ustali się wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu. W przypadku zaś, gdy dany podmiot we wniosku o stwierdzenie nieważności powołuje się na interes prawny, który wywodzi z tytułu własności nieruchomości, organ obowiązany jest wszcząć postępowanie i dopiero wtedy poczynić ustalenia w celu ustalenia, czy podmiotowi temu przysługuje, czy też nie przysługuje przymiot strony, tym samym uprawnienie do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt Il OSK 20/11, LEX nr 1251896 i z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt Il OSK 2351/16, LEX nr 2578609). Sąd orzekający w pełni podziela przywołane wyżej poglądy uznając, że mają one zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Podsumowując stwierdzić należy, że podmiot roszczący sobie prawo własności do nieruchomości objętej decyzją, której stwierdzenia nieważności się domaga – posiada interes prawny, a nie tylko faktyczny w postępowaniu administracyjnym opartym na podstawie art. 156 § 1 kpa. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na czysto deklaratoryjny charakter ewentualnego, wydanego w trybie art. 172 kc, postanowienia o stwierdzeniu zasiedzenia nieruchomości. Oznacza to, że w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek, skutek w postaci nabycia prawa własności takiej nieruchomości następuje ipso iure (z mocy samego prawa), zaś orzeczenie sądu jedynie stwierdza tę okoliczność. Możliwe więc, że skarżąca jest lub była właścicielką działki nr [...], a do ustalenia tego właściwy jest sąd powszechny w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia. Należy zatem stwierdzić, iż organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 kpa przez nieuznanie skarżącej za stroną postępowania, a w konsekwencji także naruszenia art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa (tj. w części dotyczącej uchylenia decyzję i umorzenia postępowanie I instancji w całości) przez ich niezasadne zastosowanie. Dlatego też w sprawie zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom organu nie było podstaw do umorzenia postępowania, gdyż skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia[...] października 2017 r., nr [...] – w części odnoszącej się do działki nr [...]. Zachodzi więc konieczność merytorycznego rozpoznania odwołania Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...]. W świetle powyższych ustaleń można więc rozważać ewentualne zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie [...] Sądu Rejonowego w [...]. Przy rozpoznaniu odwołania Spółdzielni organ II instancji weźmie też pod uwagę treść art. 8 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Z przepisu tego wynika, że decyzję o ustaleniu, które nieruchomości stanowią mienie gromadzkie, podaje się do wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz ogłasza wywieszając w urzędzie gminy oraz w starostwie powiatowym na okres 14 dni, a także zamieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej gminy i powiatu oraz w prasie lokalnej. Z kolei z decyzji, której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności nie wynika, aby była ona wywieszona w Starostwie Powiatowym w [...], zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu [...], ani w prasie lokalnej. Zwrócić przy tym należy uwagę na to, że ze względu na brzmienie cytowanego wyżej przepisu (art. 8 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych), bez znaczenia pozostaje podnoszony przez skarżącą argument braku indywidulanego zawiadomienia jej o postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r.. W uzasadnieniu skargi podniesione zostały także argumenty odnoszące się do meritum sprawy, tj. zarzucanej przez Spółdzielnię wadliwości decyzji organu I instancji, jednak w zaistniałej sytuacji z oczywistych względów Sąd nie może ustosunkować się do nich. Winny być one przedmiotem badania przez organ II instancji przy rozpatrywaniu odwołania. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Koszty te stanowi uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 200 zł, ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego (480 zł) - zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) i poniesiona przez nią opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).